公共服務視角下人的城鎮化實現路徑探討

■ 苗 楊 許英明 徐淑華／文

黨的“十八大”報告明確提出：“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”在此后的中央經濟工作會議又提出：“要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，把推進農業轉移人口市民化作為重要任務。”剛剛結束的十八屆三中全會也提出：“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”未來將更加注重城鎮化的質量，更加注重公共服務在人的城鎮化的支撐和促進作用，這是我們黨和國家根據我國經濟社會發展的階段特征，特別是城鎮化發展階段的特征，以及面臨的挑戰，所做出的重大戰略部署。

公共服務與人的城鎮化

（一）公共服務是人城鎮化的基礎、橋梁和催化劑

實現人的城鎮化需要身份、素質、觀念、文化、思維方式、行為方式等方面的融入。而公共服務作為實現新時期社會公平與正義，保障民生與民權的重要內容，可使農業轉移人口在享受與城市居民同質或接近同質的公共產品，使其在享用這些公共產品的過程中潛移默化，不僅促進農業轉移人口的身份融入，更在促進其心理融入、社會融入方面起到支持和保障作用，是人城鎮化的基礎和橋梁，也是人城鎮化的催化劑。

（二）人的城鎮化需要公共服務擴大化、多元化

在快速城鎮化特別是在人的城鎮化進程中，城市人口不斷集聚，城市人口特別是新增人口的公共服務需求呈現出全面、快速的增長態勢，這也對公共服務供給的結構、質量、效益提出了新的要求。公共服務供給不足、供給不均是影響人城鎮化的重要因素。對農業轉移人口及其家屬公共服務的不足和不均，一方面表現在量上，即戶口制度的限制，實質是戶口背后所蘊含的教育、醫療、保障性住房等公共服務的不均等。另一方面表現在質上，經過30多年的改革開放，農業轉移人口的主體已轉變為新生代農民工，其不僅關注生活條件的改善，而且更加關注生活質量的提升，其公共需求已由簡單消費向謀求發展轉變。不同的公共需求對相應的公共服務要求也有所差異，而且各具特點和特征。這種多元、動態的公共服務需求也對公共服務供給模式、方式、路徑提出了新的要求和挑戰。

（三）人的城鎮化需要基本公共服務均等化、標準化

基本公共服務均等化是城鎮化的本質要求，也是體現社會公平的底線。其實質是在基本公共服務的領域內，每個人都享有公平享有基本公共服務的平等權利。隨著公共服務需求結構的變化，以及與此相適應的公共服務領域的市場化、社會化改革，公共服務標準化也被提出和重視。公共服務的多元化、多樣化供給，要求相對統一的標準和準則進行評估和考核。同一個公共服務項目可以有多個主體來提供，但對公共服務規格、效用等方面的標準是基本相同的，這樣才能更好地滿足公共服務需求，更好地促進人的社會融入，更好地實現人的城鎮化。

人的城鎮化趨勢和面臨的挑戰

（一）“半城鎮化”：人的城鎮化不完整狀態的形象寫照

中國自2000年的第五次人口普查開始，城鎮人口統計就將進城就業、居住半年以上的流動人口（主體是農業轉移人口）統計在內。但在城鄉分割的二元體制下，農業轉移人口未能享受城市市民的同等待遇，未能真正融入城市社會。目前，被納入城鎮人口統計的兩億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，這致使城鎮內部出現新的二元結構矛盾，也制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，更存在著社會風險隱患。這種存在嚴重缺陷的城鎮化，即數字特征的城鎮化與人的城鎮化相脫節，已成為制約我國城鎮化有序健康發展的突出矛盾。

（二）供求矛盾：城市面臨強化公共服務的需求與壓力

公共服務的供求矛盾，既體現在總量上的供求矛盾，又體現供需結構的矛盾。一方面，公共服務的供給規模不能滿足城鎮化進程的需要。城鎮化的進程必然伴隨著公共服務需求的增加，隨著城鎮化進程的快速推進，城市新增人口的教育、醫療、社保等公共服務需求增加，但是由于身份、體制、政策等方面的原因，又未能享受到與“市民”等同的公共服務，而且快速城鎮化進程中，公共服務方面重視和投入不足，導致城市公共服務發展速度嚴重滯后于人口向城市的集中速度和規模，這也進一步強化了公共服務供給約束。另一方面，公共服務的結構不能滿足人的需求變化。改革開放以來，隨著我國經濟社會持續穩定較快發展，城市新增人口家庭純收入也穩定增加，城市新增人口的公共需求數量和結構也發生了深刻的變化，這在新生代農民工群體中表現得尤為突出。其公共需求已從原來的“個人公共服務需求”向“家庭公共服務需求”、子女成長所需公共服務、養老公共服務等需求轉變。同時，市民對更安全的生存環境、更便捷的政府服務，以及參與公共服務決策等公共服務需求更趨強烈，但城市相應的公共服務供給在數量和質量上都未能同步提升。

（三）體制制約：“人的城鎮化”面臨的體制約束和障礙

從表面上來看，城鎮化進程是農業勞動力向非農化轉移和人口布局的改變，其實質上蘊含著城市新增人口對城市公共資源的需求以及公共服務體制制度可及性與可獲得性的平等訴求。目前，公共服務體系的城鄉二元分化與固化、公共服務體制使得農業轉移人口在城市無法享有同市民一樣的公共服務待遇，城市新增人口就像“外人”一樣，鑲嵌在城市中，僅僅實現了勞動力的城鎮化，卻進入不了城市公共服務體系。在中國，由于極其特殊的歷史原因，產生了與戶籍掛鉤的“市民權”問題，戶口成為社會身份的象征和權利享受的前提。由于城市新增人口大部分沒有城市戶口，這種體制和制度就決定了其無法享受到公共服務的“市民待遇”，這已成為人的城鎮化進程面臨的巨大的體制障礙。此外，由于公共服務資源的有限性，本地人口往往有“將社會保障和公共服務覆蓋到外來的常住人口后會減少本地居民的福利”的擔憂，而且，在城鎮化進程中本地戶籍所附加的社會福利待遇不斷提高，為此，戶籍改革雖呼聲很高，但改革進程緩慢，這在現實中，已成為城鄉二元公共服務體系改革的阻力之一。

（四）制度約束：公共服務制度與人的城鎮化要求不相適應

人的城鎮化水平與制度因素特別是公共服務制度密切相關，優越的公共服務制度是促進人城鎮化的核心要素，但目前一些社會經濟制度因素難以與人的城鎮化發展相適應。制度制約因素既包括正式制度，又包括非正式制度。相關的正式制度主要包括城市低保等制度沒有均等地惠及農業轉移人口、住房保障制度尚未切實涵蓋農業轉移人口、基礎教育擴容范圍有限、基本社會保險存在著需求對接缺口、養老制度更沒有惠及大部分農業轉移人口，這些嚴酷的現實與農業轉移人口希望定居、融入城市的愿望形成了鮮明對照，更削弱了城市新增人口在城市的生存和發展能力，延緩了其城市融入步伐，改革和完善這些公共服務制度，已成為促進人的城鎮化的重要制度保障和條件。非正式制度包括生產生活習慣、文化、人際關系、信仰、包容的環境、融入和接納意愿等方面，這也是制約人的城鎮化發展的重要因素，更是促進人的城鎮化的重要著力點。此外，以經濟利益為價值取向的基本公共服務配置，致使公共服務供給不公平、不均等、不均衡，需要進一步改革城市公共服務管理和供給模式，擴大供給范圍，進一步弱化經濟導向、管理導向、執法導向，增強服務導向。

公共服務視角下人的城鎮化路徑選擇

（一）科學界定政府和市場角色定位，提高公共服務效率，促進人的城鎮化

一是將整個公共服務體系劃分為基本公共服務和非基本公共服務兩大類型，將所有公共服務項目分別歸入這兩大類型中來，形成兩大序列。二是根據“分類構建、分別提供”原則，對基本公共服務項目采取規范化、標準化建設模式，實現均等化提供；對非基本公共服務項目則應充分發揮社區自治功能，由社區根據居民需求自主提供；對非公共服務采取市場化改革模式，實行差異化提供。三是明確責任主體，分類評估，分別問責。對基本公共服務和非基本公共服務分別設計不同的績效評估指標體系。以居民對基本公共服務和社區非基本公共服務的滿意度評價為基礎，在統一框架下構建社區公共服務問責制和監管體系，且公共服務問責制和監管體系要覆蓋公共服務提供和供給的全過程。

（二）深化戶籍制度改革，促進社會福利均等化，實現農業轉移人口市民化

一是按照因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，并制定和實施戶籍改革“路線圖”和時間表，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。二是有序建立流動人口居住證制度或有序放開城市落戶限制，將城鎮基本公共服務如子女教育、基本養老、就業服務、保障住房、基本醫療等惠及到農業轉移人口。三是對城市居民在城市間的流動，要逐步實現福利待遇量化、貨幣化，讓城市居民可以把貨幣化的福利帶走，從而促進居民的流動和循環。四是深化科教文衛體制改革，以及事業單位分類改革，政府保障基本的情況下，部分領域放開市場，探索建立多元化的投資體制與管理體制，鼓勵和支持企事業單位和社會組織積極參與公共服務的供給，擴大供給，提高供給效率。

（三）基本公共服務均等化，促進人的“社會融入”，真正實現“人的本土認同”

一是注重公共服務均等化的頂層設計。城市的規劃特別是城市公共服務基礎設施的規劃，要更加強調以人文本，以包括農業轉移人口在內的所有城市居民為本，城市公共設施、公共資源、公共服務等規劃建設要以服務全域居民為目標。二是以城市社區為突破口，推動公共服務均等化，創造和諧地融入環境，促進人的社會融入。城市社區作為農業轉移人口生活載體，社區公共服務在促進人的城鎮化方面起到重要作用。三是建立類似國外“移民管理局”的臨時性、過渡性的專門機構，促進管理理念由“重管理輕服務”向“寓管理于服務”轉變，提高服務效率。四是建立“需求導向”的供給機制，由“供給主導”向“需求導向”轉型，滿足農業轉移人口公共服務的多元化、差異化需求，推動公共服務均等化的機制創新。五是積極總結基層探索，近年來，特別是，《國家基本公共服務“十二五”規劃》明確提升基本公共服務水平的具體任務后，各地對基本公共服務均等化進行了積極探索，有些做法已卓有成效，需進一步總結經驗和做法。

（四）非基本公共服務多元化，促進人的全面發展，打造中國新型城鎮化

一是在農業轉移人口公共服務供給中引入市場機制和社會機制，充分發揮社會資本在供給效率等方面的積極作用，提高公共服務效率。二是積極發揮公共組織中間作用，引導和支持公共服務市場化。發揮工作組織不以盈利為目的的公益性特征，引導、鼓勵甚至是購買其在公共醫療衛生服務、孤寡老人服務、殘疾人服務，甚至市政建設、環境衛生等一些公共服務建設領域發揮獨特的作用。三是優化公共服務決策機制，特別是讓農業轉移人口和居民參與公共服務決策，提高公共服務的針對性、質量和效益。改變傳統的由各級政府決策、公眾被

動接受的自上而下的決策機制，向更加體現公共需求的、多方參與的、自下而上的公共服務供給決策機制轉變，滿足人的全面發展所需的多元化、多層次、多方面、立體式的公共服務。四是建立“響應機制”。利用物聯網、云計算、移動互聯網、信息智能終端等新一代信息技術，不斷創新服務方式，同時繼續發揮傳統服務方式的積極作用，通過全面提升公共服務規范化和標準化建設水平，實現對居民服務需求的全方位回應和智能化提供，進一步推進服務基礎設施現代化、政府服務協同化、社區管理智能化、公共服務網絡化、居民生活便利化、社區服務集成化。

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