農村土地金融的國際經驗借鑒

李成業

農地金融是農村土地金融的簡稱，它是指農業土地經營者以所承包農地的經營權作為抵押向金融機構融資的資金融通形式。農地金融旨在為農業提供中長貸款的資金融通形式，以解決農戶的資金缺口，實現農業收入的持續增長，是農村金融的重要組成部分。在我國，受農村土地資產非資本化的約束，“三農”領域資金短缺、特別是信貸支持不足問題十分突出。為了進一步促進農村經濟發展，更好地實現農業現代化，我們可以借鑒相關國家和地區的經驗做法，創新農地金融制度，從根本上解決農村信貸市場農民貸款難和銀行難貸款問題。

一、農地金融制度設立的背景及作用

（一）美國農地金融制度

20世紀初期開始，美國農業危機頻發且持續時間長，尤其是爆發于1920年的第一次全國性農業危機，對農業生產、農業發展產生了巨大影響。這次危機表明，應對和緩解農業危機、調整農業生產，不能單純依賴市場機制，必須合理發揮政府在農業領域的干預作用，而政府干預農業的重要措施是政府扶持建立完整的政府農業信貸體系。為了有效利用農戶擁有的土地融通資金，為農業生產及其有關的活動提供長期信貸資金和服務，1916年美國國會通過“聯邦農地押款法”，設立了聯邦農業貸款局，辦理全國農地抵押貸款。為了放款便利，把全國劃分為12個農業信用區，每一區內設一個聯邦土地銀行，并在各鄉村推動農民組織農地抵押合作社。1933年成立了農業信用管理局，設立土地銀行部，統管全國12個聯邦土地銀行，聯邦土地銀行又與各地農民所組織的聯邦土地銀行合作社相聯系。采取自上而下的政策，先由政府撥款充當聯邦土地銀行的股金，發行土地債券，同時輔助農民分區組織聯邦土地銀行合作社。農地金融組織形式采取銀行和合作社雙重體制。土地銀行上層采用銀行體制，設立聯邦土地銀行，基層采用合作社體制，按合作社原則組織信貸合作社。以聯邦土地銀行為主體的美國農地金融體系是政府農業信貸體系的主要組成部分，有效解決了農村長期資金來源問題，大大推動了政府農業政策的正確貫徹和農業生產的大發展。

（二）德國土地金融制度

德國是最早發展農地金融的國家。德國早期的農地金融制度是以抑制農村高利貸為主要目的，只是到了近期才成為促進土地改革與農業發展的重要措施。早在18世紀下半葉，德國開始建立農地金融制度，專為貴族地主提供長期信用服務。當時德國遭受戰亂，高利貸活動十分猖獗，嚴重阻礙了農村經濟的發展。為此，德國普魯士國王下令組織抵押信用合作社，以解除高利貸的剝削，使資金流入農村，振興農業。1770年由政府強制組建土地抵押信用合作社。19世紀初實行土地改革運動，開始扶植自耕農，以往大地主所有的農地逐漸被分割轉賣給農民，地主和農民都可以成為合作社社員。普通農民成為土地抵押信用合作社的主體，土地抵押貸款成為農民可利用的主要長期信用工具。

以土地抵押信用合作社為主體的德國農地金融體系以貸款協助農民購買土地、開墾土地、興建水利、道路、耕地平整和造林為宗旨。抵押信用合作社還聯合起來組成若干聯合銀行，代各地抵押信用合作社推銷債券、付息、買回債券以及協調各合作社之間的資金融通等。德國各地還有許多公營的土地銀行及土地改革銀行。經過200多年的發展，德國土地金融制度逐漸形成了以土地抵押信用合作社與公營的土地銀行互相配合的土地金融體系，對促進土地改革與農業的發展起到了非常重要的作用。德國土地金融制度的最大特點之一就是抵押土地債券化。凡是愿意用自己的土地作抵押而獲得長期貸款的農民或地主，可聯合組成合作社，將各自的土地交給合作社作為抵押品，合作社以這些土地為保證發放土地債券，在市場上換得資金，供給社員。

（三）法國農地金融制度

1852年，法國政府為改變農業資本不足、農業滯后的局面，頒布了法國不動產金融制度的根本法——《土地銀行法》，在全國各地設立了土地銀行。1852年擴大巴黎土地銀行為中央機關，改名為法國土地信用銀行，并合并了所有各地設立的土地銀行，農民也紛紛組織了農業信貸合作社。法國農地金融可享受政府從農業預算中撥付的大量貼息資金，這也促成了法國由小農經濟占主導地位的農業經濟國一躍成為西歐最大的農業生產國。

（四）日本農地金融制度

19世紀末期，日本創建了以勸業銀行、農工銀行及北海道拓殖銀行為代表的長期信用機構。勸業銀行規模較大，為農業提供長期巨額貸款，如大型水利工程建設及大規模的墾殖等；農工銀行主要對地方性的小規模建設工程、購買農地、牲畜、肥料、機械等所需款項提供資金。1953年日本創立了農林漁業金融公庫，其所需資金全由日本政府從各方借撥而來，向農、林、漁業的永久性建設提供長期低息貸款。另外，日本還創立了發達的合作金融機構，可為會員提供信用擔保或貸款，政府給予諸多支持和優惠政策。日本農地金融充分借鑒了歐洲特別是德國經驗，結合本國實際大膽創新，為振興日本農業經濟起到了重要作用。

（五）發展中國家和地區的農地金融制度

成立于1920年的印度土地開發銀行和成立于1966年的菲律賓土地銀行，都是發展中國家為了解決長期農業資金來源、扶持農業而建立起來的政策性農地金融機構。在發展中國家（如越南、泰國）經濟發達的農村，由于存在發達的農地交易市場，使得當地的正規和非正規金融機構愿意將農地作為長期貸款的抵押品。

（六）中國臺灣地區的農地金融制度

臺灣農地金融制度首先是為農業提供短期資金、服務于土地改革，最后逐漸成為服務于城鄉的不動產金融專業銀行。1946年成立的臺灣土地銀行是一家真正發揮農地金融功能的金融機構。臺灣土地銀行的發展經歷了四個階段：第一階段（20世紀40年代末至50年代初）以幫助農民擺脫高利貸的盤剝，重點發放農業短期貸款和水利建設貸款為經營目標，這兩項貸款占當時農業貸款總額的90%以上；第二階段（1953～1963年）以服務于土地所有權改革為經營目標，主要接受政府的委托辦理補貼地價和征收地價業務，保證土地產權改革的順利進行；第三階段（1963～1973年）以城市土地開發和在農村資助工業區、示范農場建設為經營目標；第四階段（1973年以后）以商業性的土地金融機構為經營目標。作為一家辦理土地金融和農業金融業務的專業銀行，臺灣土地銀行近年來除履行專業銀行的使命外，正在朝多元化、效率化、大眾化、國際化的金融領域邁進。

二、農地金融制度的比較

由于國情不同，各國（地區）農地金融制度各具特色，主要表現在農地金融制度的組織結構、農地金融制度中政府的作用、農地金融機構經營的業務、農地金融機構的資金來源等幾個方面。

（一）農地金融制度的組織結構。農地金融制度的組織結構可以歸納為單一結構、發散結構和復合結構三種類型。單一結構農地金融機構只有一個金融機構，沒有或只有很少的分支機構，通常委托在廣大農村地區設有分支機構的其他金融機構發放農地貸款，英國的農業抵押公司就屬于此種類型；發散結構的農地金融機構有許多遍布全國的分支機構，可以直接從事全部的農地金融業務，如德國的土地抵押信用合作社、美國的聯邦土地銀行等；復合結構農地金融機構有分支機構，可以直接從事一部分或全部農地金融業務，如日本的農林漁業金融公庫等。

（二）農地金融制度中政府的作用。各國（地區）政府都通過制定農地金融法規，直接或間接地促成農地金融機構的建立，如美國的《聯邦農業信貸法》、英國的《農業信用法》、法國的《土地銀行法》以及日本的《農林漁業金融公庫法》等法律法規都分別促成了聯邦土地銀行、農業抵押公司、土地銀行和農林漁業金融公庫等農地金融機構的設立。美國在這方面尤為突出，19世紀20年代美國成立的農業貸款局、聯邦土地銀行與合資土地銀行主要就是向大農場主發放長期低利抵押貸款，用于購買土地、農機設備、肥料及修造建筑物等。美國的農場主家庭管理局、生產信貸協會等也是為農場主服務的金融機構。

各國（地區）政府都對農地貸款實行優惠貸款利息和優惠貸款期限政策，并給予相應的財政補貼。在優惠貸款利息方面，美國政府在19世紀20年代就對農場主購買土地和其他固定生產資料予以低息貸款資助；1960～1962年，法國先后頒布《農業指導法》《農業指導補充法》，規定對購買土地和農業機械的大農戶給予無息或低息貸款，以鼓勵土地集中，擴大規模經營；德國政府依據農場規模大小，實行有差別的利率政策，即對10公頃以上農場的貸款年利率要小于10公頃以下的小農場貸款年利率；日本政府在上世紀六七十年代曾給購買土地的農戶提供優惠貸款，并對大農戶的貸款進行鼓勵。此外，印度政府也曾給購買土地、農業機械和修建其他基礎設施的農戶提供低息貸款給。除了對規模經營農戶實行利息優惠政策外，不少國家還對規模經營農戶實施貸款期限上的優惠政策，即為規模經營農戶提供長期貸款，以滿足農業固定資產投資的長期性需求，向大農戶發放貸款期限長達20年的中長期貸款。在財政貼息方面，美國為政府建立的農業信貸機構進行財政補助和貼息，法國、德國政府對金融機構的農業優惠貸款的利息和市場利息的差額進行財政補貼，日本政府則對農業擔保收不回的貸款進行相應的財政補償。此外，多數國家政府都給予農地金融機構以稅收優惠等。

（三）農地金融機構經營的業務。許多國家（地區）的農地金融機構在設立之初只是從事農地貸款業務的專業性金融機構，如德國的土地信用合作社、美國的聯邦土地銀行等，而結算、債券兌付等銀行業務則委托給有廣泛分支機構的銀行代為辦理，如日本的農林漁業金融公庫。但在一些國家和地區，農地金融機構從事的業務有多元化趨勢，如臺灣和菲律賓的土地銀行等。

（四）農地金融機構的資金來源。不同國家（地區）、不同時期、不同農地金融機構的資金來源有所差別，但是資金主要來源于發行土地債券、借入政府資金和吸收社員存款。如美國聯邦土地銀行的創立資本、日本的農林漁業金融公庫所需資本金和意大利的不動產信用銀行通過購買股份或直接投資解決農地金融機構的資本金；發行土地債券是美國和德國農地金融機構的主要資金來源；日本農地金融機構資金主要來源于政府資金，而臺灣農地金融機構則以吸收存款和借入金融市場資金為主。此外，政府還為農地金融機構發行的債權提供擔保，如美國、德國、印度等。

三、國外農地金融制度對我國的啟示

農業生產具有公共產品生產的特點，許多國家專門制定和實施了一系列有利于農村土地集中的金融支持政策，促進了土地的迅速集中，實現了農業機械化，最終促進了傳統農業向現代化農業的發展。

（一）農地金融制度是世界各國普遍推行的制度，對農業農村的發展具有重要影響。縱觀當前世界，多數發達國家和地區都建立了較為完善的農地金融制度。從經濟角度看，土地具有位置固定、不能移動和永久性特點，通過對土地的經營可以不斷獲得收入。更重要的是，土地是稀缺的和不可再生的，社會經濟越發達，其價值越高，土地的特點決定了農地金融的安全可靠。

（二）農地金融需要明確的法律保障。政府首先要修改相關的法律制度，使農房抵押走向合法化、公開化和市場化。開辦農地、農房抵押貸款，既可以促進集體建設用地的流轉，又可以釋放農房資產的效用，同時，可以為縣域金融提供廣闊的房產抵押貸款市場，為促進和繁榮我國廣大的農村經濟建設做出積極的貢獻。

（三）農地金融需要特殊的制度安排。農民貸款的主要用途雖然多種多樣，但根本目的是為了擺脫貧困，增加收入。因此，需要進行特殊的制度安排。如，允許農房貸款抵押，既能較好地實現農戶融資的愿望，同時，也可以增加農戶的危機感，增強農戶的信用意識，創造良好的農村信用環境。對于確實無法歸還貸款的農戶，政府可以規定縣域金融機構給予1～2次的再貸款機會，使得農民重新獲得資金，實現二次生產或創業，獲得利潤后歸還所欠的貸款本息，收回自己的房產。

農地金融需要多種融資方式，既可以是農地抵押貸款方式，也可以是農地信托方式。以土地使用權為抵押來融通資金，有助于促進金融機構加大對農業長期信貸的投入，緩解農業資金的供求矛盾。土地資本化后可將土地財產變為可分割和可流動的財物，擴大流通范圍，廣泛吸收社會資金。