我國礦業權交易有形市場及聯動建設思考

趙淑芹

（石家莊經濟學院，河北 石家莊050031）

隨著《礦產資源法》以及1998年礦產資源三個配套法規的實施，我國礦業權市場制度體系初步設立［1］。從2000年制定《探礦權采礦權轉讓管理辦法》到2003年頒布《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》、2005年發布《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》、2006年發布《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》、2009年發布《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》、2010年發布《關于建立健全礦業權有形市場的通知》到2012年發布《礦業權交易規則》，我國礦業權交易有形市場發展經歷了從無到有并逐步完善的過程［2］。目前省、市兩級礦業權交易有形市場體系初步形成，但礦業權交易有形市場功能還遠未充分發揮。本文在對礦業權交易有形市場運行機制分析的基礎上提出礦業權市場面臨的諸多誤區，并對促進礦業權市場良性循環提出建議。

1 礦業權交易有形市場及關聯市場運行機制

礦產因礦產品的有用性成為礦產資源。礦產資源轉化為礦產品需經過勘查、開采與加工等過程，且每個過程都離不開海量的要素資本投入，而要素資本的匯集需要開放、公平與公正的礦業權市場①、礦業資本市場②和礦產品市場③（圖1）。在我國，上述各市場都經歷了無形無序到無形與有形并存發展，并逐步確立有形市場主體地位的過程。

礦業權市場包括一定數量的礦業權人（探、采礦權人），一定數量的礦業權、一定數量的礦業權相關人（中介、法律事務所等）和一定規模的資本（圖1－①）。利用這個市場，礦業權人通過運作一定數量的要素資本新發現和消耗已有的和潛在的礦產資源儲量。礦業資本市場包括一定數量的礦業企業，數量龐大的資本和良好的與其他資本市場連接的通道（圖1－②）。利用這個市場，礦業企業通過運作一定數量的要素資本現實和潛在地生產一定數量的礦產品獲得既得和潛在收益。礦產品市場包括一定數量的礦業企業和礦產品貿易企業，數量龐大的資本和良好的與其他資本市場連接的通道（圖1－③）。利用這個市場，企業通過運作一定數量的要素資本獲得既得和潛在礦產品交易收益。

圖1 礦產資源相關市場循環圖

與無形市場比，有形市場有監管機制，有主管機構。《礦業權交易規則（試行）》規定，省市國土資源主管部門是本級礦業權交易有形市場的主管部門。礦業權交易中心是礦業權交易機構，可保障交易“事先防范、事中發現、事后查處”。有形市場有合法場所，既解決了有交易需求無處交易問題，增加了礦權流轉的機會，又使礦業權人和投資者之間能夠在公開、公平、公正的市場環境中進行自由交易，既可以有效實現國家對礦產資源實施動態監管和有效調控的目標，又可保護市場參與各方的利益。

2 我國礦業權交易有形市場建設及潛在誤區

實踐證明礦業權交易有形市場建設勢在必行。截至2011年12月31日，全國31個省級礦業權交易機構全部建成；各省上報地（市）總數390個（含省直管縣），應建礦業權機構的地（市）（含省直管縣）271個，其中，243個地（市）（含省直管縣）建立了礦業權交易機構［3］。自2011年4月1日起礦業權出讓轉讓實行五公開至2012年4月1日一年來，在全國省、市兩級礦業權有形市場體系初步形成的基礎上，各地積極推進礦業權進場交易。從交易總量、交易類型、交易用途［4］，基本實現了中央積極推進礦業權有形市場建設的初衷。但也就不可避免地仍存在一些誤區，值得政府、學術界以及公眾去關注和深思。

2.1 誤區一：礦業權有形市場構建的目的是市場交易監控

增加礦業權交易安全是礦業權交易有形市場構建的目的之一，但不是全部。我國礦業權市場出現了諸多問題，如“跑馬圈地”、“炒礦權”、“私下交易”、“資源安全”等問題，既有礦業權市場主體問題，也有礦業權市場中介缺乏規范問題，但這些問題的存在必然有體制與機制原由。比如《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第五條規定：“勘查出資人為探礦權申請人。”而現行的礦法及法規均規定采礦權人須為投資人與開采者二位一體，而且，礦業權轉讓的受讓方也應具有礦產勘查、開采的資質。其后果是降低了礦業參與度，延緩礦業資本市場的發育，也導致一些只具有資本優勢的私營企業和自然人規避法定程序轉而進行私下交易，從而助長了“炒礦權”行為。

《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》規定，“探礦權人申請其勘查區塊范圍內的采礦權，符合規定的，應依法予以批準，切實保護探礦權人的合法權益”。但是，對于探礦權人優先取得勘查區塊內的采礦權的權利是同等條件下的優先權，還是一種排他性的優先權，我國法規并未做出統一、明確的規定。現實中，有的地方政府要求探礦權人申請勘查工作區內的采礦權時，按照招、拍、掛的方式辦理。

我國長期沿用以“發證、收費、監督”為主要內容、偏重以“控”為主的礦產資源管理制度和管理模式。實際上，礦業權有形市場不僅有利于礦業權管控，而且還在于它可以通過優化礦業權準入與退出礦業權市場通道，搭建礦業權市場與礦業資本市場、礦產品市場的溝通橋梁，實現“管控”與“疏導”相結合的礦產資源管理體制與模式轉變，并通過市場“建設”疏導制約礦產資源勘查、開發、利用與資源安全中的路徑瓶頸。

2.2 誤區二：礦業權有形市場構建目的是保障市場參與主體的利益

保障現有礦業權主體利益是礦業權有形市場構建的目的之一，但不是全部。在計劃經濟體制下有中央財政出錢、地勘單位找礦、國有礦山企業開發的體制對推動全國地質工作的發展起到了重要作用［5］。但它同時在很大程度上也切斷了地質工作同它服務的下游產業的聯系，至今仍是造成國有地勘單位具有多種生存狀態的重要因素，并仍制約著今后礦產勘查的深化改革。比如，國有地勘單位和礦山企業仍存在特殊訴求，認為實行礦業權有償取得，使資金實力不足的國有地勘單位陷入被動局面［6］。應該承認國有地勘單位和國有礦山為經濟社會發展做出了巨大貢獻。但是，隨著改革的推進，我國礦產勘查開采領域的投資主體基本形成多元化格局。比如，在礦產資源勘探領域，國有企業勘查許可比重下降，有限責任公司和股份有限公司、私營企業、外資企業所占比重上升，并呈現處礦業勘查開發投資人選擇項目異地流動的特征［7］。如果仍然沿用不用的礦業權取得方式，礦業權成本必然不同，容易引發在礦業權行政審批過程中產生各種腐敗的問題。

礦業權有形市場是市場化配置礦產資源的主要場所，市場化配置中礦業權人之間具有一般意義上的橫向的、平等的民事權利義務關系。目前參與礦業權市場交易的主體既有地勘單位、礦業企業，也有其他類型礦業權人，國內礦業權的掌握主體已經出現明顯的變化。構建礦業權有形市場保障市場參與者的利益，不是限制其他參與者，而是通過一個更加開放有序的市場，吸引和鼓勵更加優質的市場參與者參與競爭，優化主體格局，并通過市場哺育主體，提高國家對國際國內礦產資源市場的掌控能力。

2.3 誤區三：建立有形市場體系完善市場的軟硬件環境

增強市場能力是礦業權有形市場目的之一，但不是全部。當前礦業權市場存在主體、市場中介不規范，缺乏誠信；市場交易制度不配套［8］；與礦業權市場配套的專業技術、環境評價、安全評估、土地使用等方面的政策還不完善［9］；礦業權定價機制不完善，目前實行的礦業權價款評估方式，使探礦權人獲得探礦權的成本過低，給探礦權轉讓留下了較大的利潤空間，礦業權資產流失［10］；許多省（自治區）出現了礦產資源規劃和地質勘查專項規劃與探礦權設置不能對接的問題；一些地方政府對現行政策法規的理解和落實還不到位，部分地方政府沒有認真貫徹落實國土資源部相關政策，使得各地礦業權出讓工作發展不平衡，做法不一致；國家對于礦業權轉讓市場的管理形式比較單一，監管工作比較薄弱以及地方“礦業財政”、等收益分配不合理問題。

構建完整的政策體系是一個行業持續健康發展的基礎，這個政策體系包括自身和與外部環境的對接、宏觀發展層面和微觀操作層面的多種政策。上述問題是礦業實踐中暴露出的問題，既有礦業權市場自身問題，比如市場主體不成熟，缺乏誠信；市場中介不客觀，缺乏職業精神；也有非市場本身的環境因素，比如政策宏觀，地方政府會從只從地方利益出發理解和執行政策；政策具體微觀，各地自然條件千差萬別，無法實施。

礦業權市場實踐越多，發現的問題越多，滿足礦業市場建設的制度需求就越符合實際，構建的新政策執行成本越小。建立有形市場不僅可以完善市場的軟硬件環境，而且通過市場實踐不斷發現符合發展要求的制度需求，形成適應礦產資源的新形勢與新環境的政策體系。

3 礦業權交易有形市場聯動機制

3.1 以大視野、大市場的理念構建礦業權市場體系

我國是礦產資源大國而非強國，礦產資源保障在基于國內的基礎上，實施兩種資源和兩個市場“走出去”戰略，在世界范圍內調節資源需求余缺是必然趨勢，而熟悉國際礦業發展和礦業權市場規則是進入市場的基本要求。發達國際礦業權市場既能為滿足下游產業需求為目的的礦產勘查、開采與利用活動提供服務平臺，又能通過以資本為核心的礦產勘查風險投資和融資、企業改制重組或兼并、股權移轉、期貨交易等方式調節近期和遠期資源需求余缺。

目前我國的礦業權有形市場主要著眼于礦業權本身及其所涉及的礦產資源的開發利用活動，而通過礦業權的投資、融資或者股權的變動間接地對礦業權和礦產資源開發利用活動施加影響的市場功能仍未拓展。充分尊重國情，以國際視野，從世界大市場理念汲取礦業發達國家的實踐經驗構建礦業權市場體系是與國際礦業與相關市場接軌的基礎，當然，如何規避國際資本對我國礦業的惡意戰略控制也是礦業權市場體系建設必須重視的問題，實現礦業資本社會化的良性通道建設任重道遠。

3.2 從資產管理與價值管理結合的視角完善礦業權有形市場制度

近年來，通過實施礦產資源分類分級管理和有償使用制度，基本實現了礦產資源集中統一管理的格局和以礦業權為核心的管理制度體系。礦業權是一種物權和財產權，既也可以通過生產經營或者流通獲取收益，實現資產增值，也可以通過投資獲益，實現資產增值。礦業發達國家之所以能夠吸引較多的資金進入礦產勘探開發領域，關鍵在于其豐厚的投資的獲利能力和水平。

礦業權使礦產資源實現了資產化處置，也吸引了較多的資金參與礦產資源勘探開發，以致出現了“炒礦權”現象。我國的礦業權有形市場主要著眼于礦產資源的開發利用活動獲取收益，實現資產增值，而通過礦業權抵押擔保、礦業權保險和以礦業權未來收益為基礎的證券化制度以及期貨交易等制度實現資本增值的市場功能仍未拓展，無法通過礦產資源資本化分享國際礦業的收益，減少了礦產資源的增值渠道和吸引礦產勘查開發資金的能力。

實現礦產資源資本化和資產化管理，不僅能深化商業性礦產勘查的改革，而且通過多渠道匯集資金，找到礦產勘查開發長期而穩定的來源。

3.3 從實踐中不斷完善政策

礦產資源勘查開發是一項投資大、周期長、高風險的產業，特別是由國家出資勘查轉向以商業性勘查為主、國家投資為輔的礦產勘查模式轉軌時期，要保障礦業權的順暢進入和自由退出機制，必須依靠礦業權有形市場的有力支撐。實踐出真知，實踐是檢驗真理的唯一標準。通過不斷的實踐發現市場問題，通過健全和完善礦業權準入、礦業權信息披露、礦業權評估、礦業權交易、礦業權流轉備案登記和市場監管制度保障與促進礦業權市場自身良性循環。

［1］張玉梅.我國礦業權市場建設的發展歷程及其完善建議［J］.資源導刊，2009（11）：14－15.

［2］礦產開發管理司.全國地（市）級礦業權有形市場建設進展情況通 報［EB／OL］.http：∥ www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201202／t20120206＿1061206.htm.

［3］礦產開發管理司.全國礦業權市場運行情況［EB／OL］.http：∥www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201207／t20120702＿1116909.htm.

［4］劉振國.地質找礦“計劃”與“市場”之辯——“大討論”七成果征求意見系列座談綜述［N］.中國國土資源報，2010－01－04.

［5］王志剛.完善政策規范主體——對礦業權市場存在問題的分析及建議［J］.資源導刊，2010（1）：7－9.

［6］蓋靜.我國礦業權交易市場問題研究［J］.資源與產業，2009，11（4）：146－149.

［7］干飛.我國礦業權交易市場建設與發展分析［J］.當代經濟，2009（1）：60－61.

［8］李剛.我國礦業權交易機構建設與發展探析［J］.國土資源，2010（9）：41－42.

［9］曲鋼，崔振民.淺析礦業權市場出讓制度建設［J］.中國國土資源經濟，2010（7）：29－30.

［10］張文.完善礦業權行政法保護的建議［J］.中國煤炭，2010，36（12）：23－26.