少數民族地區公路運輸樞紐發展思路研究

樸青海，楊 光，孫小年

（1.延邊朝鮮族自治州交通運輸管理處，吉林 延吉 133001；2.交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

1989年，交通部提出從“八五”開始用幾個五年計劃的時間，建設公路主骨架、水運主通道、港站主樞紐和交通支持系統的長遠規劃設想，簡稱 “三主一支持”，以適應國民經濟和社會發展的需要。1992年交通部印發了《全國公路主樞紐布局規劃》，在全國確定了45個主樞紐城市[1]。經過十幾年的努力，我國公路運輸樞紐建設取得了重要成果，顯著提升了公路運輸服務能力和水平。2004年交通部頒布了《國家高速公路網規劃》，隨著《國家高速公路網規劃》實施，原有公路主樞紐規劃已不能滿足發展的需要。為適應新時期公路交通發展的要求，進一步完善國家高速公路網規劃，2007年4月，交通部印發了《國家公路運輸樞紐布局規劃》[2]，該規劃是對國家高速公路網規劃的進一步完善，國家公路運輸樞紐將與國家高速公路網共同構筑能力充分、組織協調、運行高效、服務優質、安全環保的公路運輸系統。

然而上述規劃均未考慮到民族地區差異性。我國是一個由56個民族組成的多民族的國家，由于地區經濟發展不平衡導致大部分少數民族地區經濟發展相對較慢，致使相應基礎設施（尤其是交通基礎設施）建設滯后，從而給社會帶來了一定不穩定因素，因此少數民族地區公路運輸樞紐發展已刻不容緩。

1 國家公路運輸樞紐規劃成果分析

《國家公路運輸樞紐布局規劃》最終確定179個國家公路運輸樞紐，其中12個為組合樞紐，合計196個城市，具體分布如圖1及表1所示。

圖1 國家公路運輸樞紐布局規劃方案

由表1可知我國國家公路運輸樞紐布局規劃存在以下特點。

1.1 東、中、西部國家公路運輸樞紐密度不均

從數量方面來看，東部、中部、西部國家公路運輸樞紐數量分別為63個、55個、61個，相對均衡，但西部地區幅員遼闊，面積遠大于東、中部地區；從密度方面來看，東部、中部、西部國家公路運輸樞紐密度分別為61.5個／百萬平方公里、33.7個 ／百萬平方公里、9.0個 ／百萬平方公里，東部地區國家公路運輸樞紐的密度約為西部的7倍之多，例如新疆維吾爾自治區阿勒泰地區11.8萬平方公里土地上無一處國家公路運輸樞紐足以說明這一點。

表1 國家公路運輸樞紐布局規劃方案一覽表

1.2 少數民族地區國家公路運輸樞紐比重偏低

目前我國擁有4個直轄市，265個地級市，32個地區，共計301個非少數民族自治的地級以上城市，其中187個城市被納入國家公路運輸樞紐城市，占所有城市的62.1%；同時我國擁有30個少數民族自治州，卻只有9個被納入國家公路運輸樞紐城市，僅占少數民族自治州的30.0%，其中西部地區僅為22.2%。少數民族地區國家公路客運樞紐比重偏低。

2 少數民族地區公路運輸樞紐發展分析

2.1 少數民族地區經濟特征分析

當前，世界經濟發展已進入一個新的歷史發展階段。一方面經濟全球化正在改變著中國政治經濟結構以及每個人的生活。經濟全球化對于少數民族經濟影響巨大。經濟全球化為推進少數民族經濟發展提供了歷史性機遇，但知識經濟的到來，使少數民族經濟發展面臨著更加嚴峻的發展環境，其中尤以與發達地區在科學技術水平上的差距日趨拉大為甚。由此導致了少數民族經濟具有如下特點[3]。

2.1.1 少數民族經濟相對落后，與主體民族經濟發展差距大

少數民族經濟的一個顯著特征是經濟發展水平低，人民收入水平不高，與主體民族經濟發展差距大。各民族經濟發展的不平衡是世界多民族國家普遍存在的經濟現象。

2.1.2 從整體上看，少數民族經濟發展普遍緩慢

制約少數民族經濟發展的因素很多，從非經濟因素來看主要在以下幾個方面：一是地緣劣勢造成的經濟關系的超封閉性；二是少數民族封閉的意識和落后的觀念；三是少數民族的教育程度普遍較低，形成創新瓶頸。

2.1.3 生產社會化程度低，市場發育程度不足

大多數少數民族發展處于社會發展的低級階段，有的甚至是游牧部落社會，教育、文化、醫療衛生水平極低，商品經濟不發達，市場發育程度不足。社會發育程度低，限制了民族地區市場范圍和分工的擴展、資本的形成及比較優勢的發揮。

2.1.4 經濟結構單一，傳統經濟形式占主導地位

這是少數民族經濟發展面臨的共性制約瓶頸。在大多數少數民族中，工業化基礎比較薄弱，第三產業發展滯后，傳統農業與畜牧業仍然占較大比重，很多少數民族的生計主要依靠簡單勞動、傳統技術和小片土地的結合，技術和資本極端缺乏。由于農業本身就是效益偏低的產業，而許多少數民族農業生產方式又多以家庭式小規模經濟組合體為勞動組織形式。由于農業技術長期不變，農業生產工具落后，使農業生產率水平和收入水平都非常低下。少數民族地區經濟要發展應大力發展特色經濟[4]。

2.1.5 少數民族在經濟關系上對中央政府存在著較強的依附性

不發達的少數民族對中央政府和對發達地區在人力、財力、物力上的依附性明顯存在。如大部分少數民族的糧食不能自給，要依賴于從發達地區調進糧食才能維持基本的生存需要；工業發展水平較低，尤其輕工業基礎薄弱，大部分基本生產資料和生活消費品的自給程度很低，要依賴于區外輸入；少數民族生產的產品主要是初級資源型產品，其市場指向主要在發達地區，即使是價格扭曲，存在“雙重價值流失”的交易格局下，這種不平等的區際貿易仍然在發生。

2.2 少數民族地區公路運輸樞紐發展特征分析

公路運輸的發展受到經濟社會發展的制約，少數民族地區經濟發展特征決定了少數民族地區公路運輸發展特征。

2.2.1 少數民族地區公路客貨運輸量相對偏低

少數民族地區多處于高山、高原等地，交通條件不便，與外界的經濟社會活動相對較少，部分少數民族地區仍處于自給自足的社會發展階段，從而導致了公路客貨運輸量相對較低的現狀。

2.2.2 少數民族地區公路運輸樞紐站場建設相對落后

少數民族地區公路運輸樞紐站場建設相對落后，普遍存在著占地面積、建筑面積、停車場面積等與站場發送能力不相適應的現象，站場建設用地不足，乘客舒適性難以保障。

2.2.3 少數民族地區公路運輸樞紐站場信息化水平相對較低

目前，少數民族地區樞紐站場與管理部門、站場與站場、站場與用戶之間，還缺乏有效的信息溝通手段，未采用現代化的通信和計算機手段進行管理，沒有形成有效的信息網絡，資源不能共享。公路運輸樞紐的信息化水平相對較低。

2.3 少數民族地區公路運輸樞紐發展存在的問題

2.3.1 規劃、建設、運營、管理技術及手段落后

少數民族地區多處于偏遠山區，有些少數民族地區甚至還處于社會發展的低級階段，由此導致少數民族地區在科技、教育、文化等方面落后于其他地區，進而不能及時有效地引進并利用一些新思想、新理念、新方法、新技術到交通運輸中來，致使少數民族地區交通運輸業在規劃、建設、運營、管理等多方面相對落后，以至于影響到本地區公路運輸樞紐的發展。

2.3.2 資金來源渠道不暢，融資能力不強

少數民族地區經濟相對落后，地方政府經濟緊張，人口稀少，出行需求不旺，客運市場慘淡的。上述種種導致少數民族地區進入地方政府無力投資公路運輸樞紐建設吸引民間資本涌入，民間資本不愿進入公路運輸樞紐市場彌補政府財政資金的不足的惡行循環之中。資金來源渠道不暢，融資能力不強成為導致少數民族地區公路客運樞紐發展的直接原因。

2.3.3 交通人才匱乏

由于受少數民族地區交通行業自身發展能力較弱，社會影響力不夠，人才吸引力不足等制約，交通人才匱乏已成為少數民族地區的普遍現象。經濟要發展，交通要先行；交通要發展，人才要先行。交通人才的匱乏導致少數民族地區交通運輸效率低下，現已經成為制約少數民族地區交通運輸業發展的主要癥結之一。

3 延吉國家公路運輸樞紐布局規劃的啟示

3.1 延吉國家公路運輸樞紐規劃

3.1.1 客貨運量發展預測

結合延邊歷年社會經濟及交通運輸發展現狀，預測得到各特征年延邊州客貨運量及公路運輸樞紐站場送量、吞吐量預測值（如表2所示）。

表2 延邊州客貨運量及公路客貨運樞紐站場發送量、吞吐量預測結果

3.1.2 布局方案

根據公路樞紐客貨運站場宏觀布局和微觀布局的理論方法，以公路運輸樞紐站場布局原則為指導，結合現代物流發展的需要，考慮客貨運交通的換乘換裝銜接組織，在延邊州客貨運站場系統總體規模控制下，規劃延吉、圖們、琿春組合樞紐共計5個客運站和4個貨運樞紐[5]，分別是延吉東北亞客運總站、延吉東北亞客運北站、延吉西站綜合客運樞紐、延邊圖們客運站、延邊琿春客運站、延吉聚星物流中心、延吉朝陽川物流中心、延邊圖們國際物流中心、延邊琿春國際物流中心。如表3、表4，圖2、圖3所示。

表3 延吉國家公路客運樞紐布局規劃一覽表

表4 延吉國家公路貨運樞紐站場布局方案

圖2 延吉國家公路客運樞紐站場規劃布局示意圖

圖3 延吉國家公路貨運樞紐站場規劃布局示意圖

3.2 延吉國家公路運輸樞紐布局規劃的啟示

由上述規劃可知，延吉國家公路運輸樞紐的編制范圍為延吉、圖們、琿春三縣市的城市規劃區，相應規劃站場建設已經得到交通運輸部及吉林省交通運輸廳支持，但其農村公路運輸站場及經濟發展相對落后、少數民族比重較高的和龍、汪清、安圖等縣市公路運輸樞紐建設則無任何資金及政策的支持，相應公路運輸樞紐發展仍然面臨著巨大困難。

由此建議交通運輸部應多吸納少數民族地區首府為國家公路運輸樞紐城市，并給予更加優惠的資金及政策支持，同時交通運輸部及所在省委省政府應加大對少數民族地區非國家公路運輸樞紐城市及農村公路運輸樞紐站場建設的扶持力度，并在此基礎上，聘請國內權威部門結合當地實際情況合理布置客運班線，打造信息平臺，實現少數民族地區公路運輸樞紐安區、經濟、高效、特色化發展。

4 措施建議

為了促進少數民族地區社會經濟的快速發展，應該進一步改善少數民族地區交通運輸條件。然而少數民族地區交通建設條件差，自我發展能力低，很難用市場化的方式運作，需要有特殊的政策和強有力的措施來保障。因此建議如下。

4.1 政府支持，出臺優惠政策

隨著城市的不斷發展，城市用地日趨緊張，公路運輸樞紐建設的征地費用迅速上漲，高額的征地費用也已經成為制約少數民族地區公路運輸樞紐站場發展的重要因素。因此建議政府部門應給予公路運輸樞紐建設相應的優惠政策，在土地征用、稅收等方面給予大力支持，實行政策傾斜扶持。

4.2 加大政府投資，積極拓展其他籌資渠道

資金問題是長期制約少數民族地區交通運輸業發展的“瓶頸”，公路運輸樞紐依靠其自身的盈利能力目前尚不足以吸引到大規模的民間資本，客觀上需要政府進行扶持，通過投入一定比例的引導性資金以增強其融資能力，同時應靈活吸引國內外資金參與少數民族地區公路運輸樞紐建設。

4.3 加強少數民族地區交通運輸建設的科學研究和技術引進工作，積極培養交通人才

少數民族地區多集中在西部地區，多為高原、大山，沙漠等地形，自然條件較差，給交通基礎設施建設帶來了諸多科學難題，需要進行前期的科學攻關研究。因此，應當加強少數民族地區交通科學研究力度，加快交通人才的培養，積極地借鑒、吸收、利用國際先進適用的技術。

4.4 理順機制，加強運營管理

由于少數民族地區運用管理機制不順，因此需要加強研究如何理順投資、建設、營運和管理四個主體的關系。在產權明晰的前提下，將公路運輸樞紐站場建設成為自負盈虧、獨立核算的經濟實體，交通主管部門只負責對其進行行業管理。

4.5 加強信息系統建設

信息平臺是信息系統建設的基礎，政府應從行業和市場管理的角度出發，做好信息系統規劃和公共信息服務平臺建設，使各樞紐站場、不同地區的運輸樞紐以及鐵路站場、港口等通過相應的接口與公共信息服務平臺聯接，公共信息流實現信息資源共享，使運輸樞紐網絡優勢得以充分發揮。

[1]馬壯林，廖業騰，郭曉程.公路客運運輸樞紐分類分級研究[J].公路，2012，（3）：157-161.

[2]云秀清，張春梅.對少數民族經濟共性特征及發展思路的分析[J].陰山學刊，2006，19（4）：97-101.

[3]林俊華，曾雪玖.試論民族經濟與特色經濟[J].康定民族師范高等專科學校學報，2001，10（4）：6-9.

[4]交通運輸部科學研究院.延吉國家公路運輸樞紐總體規劃[R].吉林：吉林省交通運輸廳，2011.