建章立制，規范地下管線建設管理
——以淄博市為例

遲炳章，李 玉

(淄博市城建檔案和地下管線管理處，山東淄博255000)

一、引 言

近年來，隨著城市轉型的需求和城鎮化進程的推進，城市地下管線建設工程日益增多，但由于地下管線建設普遍存在隨意開挖、隨意施工的惡習，導致城市地下管線安全事故頻繁發生。統計數據顯示，2008—2010年，全國僅媒體報道的地下管線事故，平均每天就有五六起。

作為一座典型的老工業城市，化工、醫藥、建材企業眾多的現實情況讓淄博市地下管線現狀較之一般城市更為復雜，僅中心城區管線就已達到7大類，28種。輸油管、燃氣管、蒸汽管，專用的醫用和化學氣體管線等任何一類地下管線出現問題，都會對我市的城市安全造成重大威脅。

為保障地下管線的安全建設，提高城市整體競爭力，淄博市第187次市委常委會議研究決定，在市城鄉建設檔案館的基礎上，組建成立了淄博市城建檔案和地下管線管理處，負責組織全市地下管線普查，信息系統建設、維護工作;負責全市地下管線工程建設的審查、竣工資料的驗收備案工作;負責監督相關行業管理部門抓好城市地下管線施工過程中的質量安全管理等工作。

淄博市城建檔案和地下管線管理處成立后，在建章立制，規范地下管線建設管理方面取得一定成效。本文在深入分析全市地下管線建設管理調研情況的基礎上，對淄博市建章立制階段的舉措、內容、成效進行了經驗總結，以供大家參考借鑒。

二、淄博市地下管線建設管理調研情況

1.地下管線多頭管理，管線建設活動無序

淄博市境內涉及給水、排水、燃氣、熱力、電力、電信、工業7大類管線，分屬國家事業單位、國營企業、民營企業等管理部門。受自身重視程度、管理策略的制約，各部門地下管線建設管理不規范，地下管線建設活動無序。建設單位在進行管線建設時，往往存在不查詢地下管線現狀圖、不進行管線規劃、不按圖施工、不做安全防護工作等問題。同時，因為缺乏統一部署和法律法規的制約，各部門缺少協調、溝通，致使新建道路的管線施工往往需要多次破路才能完成，造成人力、財力的嚴重浪費。

2.地下管線工程檔案資料缺乏，信息化工作滯后

1996年之前，淄博市地下管線工程檔案館藏基本為零。1996年淄博市淄政辦發(96)15文件批準同意《市建委關于實施我市市區地下管網普查方案的報告》，從此我市地下管線工程檔案管理工作全面展開。截至2011年，淄博市共有4個區縣完成了地下管線普查工作組織。市轄范圍的老城區和高新區地下管線數據運轉良好，正常提供對外查詢和出圖等服務。而臨淄區、桓臺縣、沂源縣早期普查工作結束后，未進行普查數據的動態更新工作，原有的綜合地下管線數據庫已不能真實地反映城市地下管線的現狀，同步建立的地下管線管理系統也已無法滿足社會發展的新需求。為保障地下管線數據的動態更新，2011年9月，淄博市人民政府辦公廳印發《淄博市城市建設檔案管理實施辦法》，特別強調地下管線建設工程要進行覆土前測量和竣工測量工作。但從調研情況來看，鮮有建設單位主動進行地下管線覆土前測量、竣工測量，能夠向城建檔案管理機構移交的更是少之又少。

3.法律法規體系不完善，管線管理無章可循

雖然淄博市城建檔案和地下管線管理處已經成立，但目前政府對城市地下管線建設的行政管理方面和加強城市地下管線工程竣工檔案綜合管理利用方面，尚無直接的上位法，致使淄博市城建檔案和地下管線管理處在履行地下管線行業協調、建設管理、建設監管、工程資料收集職責過程中無法可依、無章可循，無法從根源上解決地下管線建設各自為政、混亂無序的現狀。

三、建章立制，規范地下管線建設管理

從淄博市地下管線建設管理調研情況來看，完善地下管線法律法規和制度建設，明確部門職責，形成地下管線建設的閉合管理流程，是保障地下空間資源合理開發利用、地下管線安全穩定運行的關鍵。

自機構成立以來，淄博市城建檔案和地下管線管理處一直積極推動地下管線立法工作，參與起草了《淄博市地下管線建設管理辦法》(草案)(以下簡稱《辦法》草案)。《辦法》經層層審核修訂，于2012年8月22日正式予以公布，2012年9月22日起開始施行。為配合辦法的實施，2012年11月6日，淄博市人民政府辦公廳印發了《〈淄博市地下管線建設管理辦法〉實施細則的通知》，對《辦法》內容做出詳細、具體的解釋和補充。

1.明晰部門職責、權限

為解決地下管線多頭管理、職責不清的現狀，參照各職能部門的行政職責，《辦法》第5條做出如下規定:“市住房和城鄉建設主管部門負責地下管線建設綜合管理工作，市城建檔案和地下管線管理機構具體承擔地下管線建設管理工作。區縣人民政府建立健全地下管線管理機構，按照管理權限負責本行政區域內的地下管線建設管理工作。

發改、經信、水利、規劃、安監、公用事業、質監、油區管理等有關部門應當按照各自職責，建立地下管線安全管理機制，做好地下管線的質量安全監督管理等相關工作。

地下管線權屬單位應當對其所有的地下管線安全負責，建立地下管線巡護管理制度和安全應急預案，保障地下管線的安全運行。”

同時，為建立各職能部門的協同工作機制，做好地下建設工程質量和安全運行的監督管理工作，淄博市人民政府辦公廳于2012年10月9日印發《關于建立淄博市地下管線建設管理聯席會議制度的通知》，確定了由發改、經信、水利、規劃、安監、公用事業、質監、油區辦等部門單位組成的聯席會議小組，負責地下管線建設管理方案和工作措施的研究制定工作，協調地下管線建設管理工作中的重大問題的解決，以期共同推動地下管線建設管理活動。

2.設定地下管線建設工程審批程序

為加強地下管線建設工程的監督管理，必須由政府相關部門對其審批程序嚴格把關，改變目前無序狀況。因此，《辦法》第8條、第12條至15條，第23條規定地下管線建設工程應當經過規劃許可、設計審查、報建、綜合平面圖會簽、施工許可、備案等審批程序。結合地下管線建設管理工作實際，《辦法》特別規定建設單位在辦理用地規劃許可手續前，應到當地城建檔案和地下管線管理機構查詢擬建地段的地下管線現狀資料，取得地下管線信息查詢報告書;地下管線建設單位在每年年底需向住房和城鄉建設管理部門上報下一年度工程建設計劃，以便制定綜合地下管線工程建設年度計劃;涉及軍用專用地下管線的地下管線工程的綜合平面圖會簽，應當邀請有關軍事單位參加;地下管線申請施工許可時，應與城建檔案和地下管線管理機構簽訂地下管線檔案移交合同。

3.重視地下管線竣工驗收、資料移交環節

對城市地下管線實施竣工驗收，加強地下管線工程檔案管理，是確保地下管線數據資料準確、完整的一項有力措施。《辦法》第20條、第21條對地下管線竣工驗收、資料移交做出明確規定:建設單位應及時向市城建檔案館移交符合《建設工程文件歸檔整理規范》(GB/T 50328—2001)要求的檔案材料(各類電子檔案)，取得《山東省建設工程竣工檔案預驗收意見書》;地下管線建設單位組織有關部門及勘察、設計、施工、監理等單位進行建設工程竣工驗收。城建檔案和地下管線管理機構對驗收過程進行監督;工程竣工驗收合格之日起15日內，建設單位持相關材料到城建檔案和地下管線管理機構辦理竣工驗收備案手續，取得工程檔案合格證;法律法規另有規定的從其規定。

4.對地下管線信息管理做出明確規定

《辦法》第4章依次說明地下管線信息綜合管理系統的建立和維護、地下管線的普查、地下管線信息服務的責任機構及有關職責。《辦法》第24條規定由城建檔案和地下管線管理機構負責建立地下管線信息綜合管理系統，整合各部門、各專業系統的地下管線信息資源，保證系統的正常運行。《辦法》第25條規定城建檔案和地下管線管理機構負責組織地下管線的普查，地下管線的普查和信息綜合管理系統的建設、維護、管理所需經費由同級財政予以保障。《辦法》第26條規定城建檔案和地下管線管理機構提供地下管線信息服務。查閱、利用地下管線信息應當遵守保密規定。

5.采取經濟手段輔助地下管線建設管理

一是實行安全生產風險抵押金制度。為有效降低地下管線建設過程中的事故風險，保證地下管線事故搶險救災工作的順利進行，《辦法》第11條第2款規定地下管線建設工程實行安全生產風險抵押金制度。2012年11月，淄博市住房和城鄉建設局又配套出臺了《關于實行地下管線建設工程安全生產風險抵押金制度的通知》，對于安全生產風險抵押金的繳納、返還、用途等做出詳細解釋。

二是不同地下管線違法行為設定不同數額的罰款。為加強地下管線建設管理力度，保障地下管線建設信息的歸集，結合國家、省級市級有關行政處罰的規章規定，《辦法》第5章對未辦理施工報建手續、未經測繪將地下管線覆土、埋設非金屬地下管線和高危地下管線未設置金屬標識和信標的、廢棄管線未備案等行為做出明確處罰規定。

6.關于地下管線建設的其他規定

為加強地下管線建設全方位管理，避免地下管線建設過程出現管理盲區，《辦法》第16條至第20條對施工監護、不明管線處理、應急措施等方面做出了規定。同時，要求相關部門做好地下管線施工過程的監督與管理，抓好施工現場的協調處理或安全監護等工作;要求地下管線工程覆土前，管線建設單位委托具備相應測量資質的單位及時采用探測、測量等方式進行竣工測繪。

四、《辦法》實施成效

1.建立市、區縣多級管理機制

按照《辦法》要求，各區縣先后成立了地下管線管理機構，配備了相應人員，按照管理權限負責各自行政區域內的地下管線建設管理工作。目前，全市10個區縣已全部成立相應級別的管理機構。

2.地下管線建設管理流程初步形成

淄博市已建立起地下管線建設工程從立項/年度計劃、規劃許可、施工圖設計文件審查、地下管線工程報建、聯合會簽、現場詳查、施工許可、施工過程中的監督稽查、覆土前測量、竣工驗收監督、竣工驗收備案的閉合管理流程(如圖1所示)，并在全市范圍內得到推廣，全市地下管線建設管理逐步規范化、科學化、標準化。

圖1 淄博市地下管線建設管理流程圖

3.地下管線建設管理流程實施初顯成效

2013年年初，淄博市城建檔案和地下管線管理處編制印發《2013年中心城區及全市統籌地下管線重點項目年度建設計劃》，組織召開了全市城建檔案和地下管線建設管理工作座談會和全市城建檔案和地下管線建設管理工作調度會。日常建設管理活動中，市城建檔案和地下管線管理處共組織5次聯合會簽制度、兩次現場詳查，監督稽查各類管線施工工程100余項，下達整改文書12份，有效制止了地下管線工程違法施工行為的發生。

4.地下管線信息化工作大步推進

2013年，淄博市人民政府辦公廳發文要求全市各區縣盡快成立地下管線普查領導機構，并于2014年年底前徹底查清轄區內地下管線現狀。當前張店南部片區(二期)和東部化工區地下管線普查資料調繪工作已經完成;其他區縣也正積極申請財政資金，待各方條件具備后即可組織實施。

淄博市城建檔案和地下管線綜合管理信息系統建設方案已通過專家論證，現正按預定方案分步實施，預計2014年建成并正式投入使用。

五、結束語

隨著地下管線建設管理工作的全面展開，《淄博市地下管線建設管理辦法》的實施，對于強化地下管線工程的規范化管理，減少城市道路等基礎設施的重復開挖，改善市容景觀，維護城市公共安全等，必將產生重要的推動作用。應抓住這一發展契機，以《辦法》為核心，加大《辦法》宣傳、落實力度，不斷調整工作方法，創新管理思路，提升服務水平，為地下管線安全建設提供切實有力的保障。

［1］翟光銀.淄博市地下管線管理現狀調研報告［J］.城建檔案，2012(8):17-20.

［2］孟慧.淺談如何加強城市地下管線建設管理［J］.城建檔案，2012(11):42-43.