礦難頻發(fā)的原因與對策研究:基于地方政府安全生產(chǎn)責任的視角

沈費偉

(浙江工商大學公共管理學院，浙江 杭州 310018)

長期以來，礦難問題是社會關(guān)注的重要問題之一，大大小小的礦難頻頻發(fā)生，不僅危害到了人民的生命財產(chǎn)安全，而且也影響到了我國煤礦行業(yè)的可持續(xù)生產(chǎn)發(fā)展，不利于我國綜合競爭力的提高。因此，反思礦難，探究其頻發(fā)的原因，對我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著深刻的意義。在礦難重復上演的問題上，本研究以王家?guī)X等礦難為例，通過案例研究和邏輯分析，了解我國礦難頻發(fā)的根源，提出克服當前我國礦難問題的政策建議。

1 地方政府競爭與安全生產(chǎn)責任

地方政府競爭是指地方政府在政府利益的驅(qū)動下，展開的對流動性稀缺資源直接或間接的競爭，以及由此形成的網(wǎng)絡化關(guān)系[1]。地方政府間的競爭的主要包括：地方政府圍繞吸引固定資本投入而競相展開的招商引資行為、從而追求GDP的增速，并以此為基礎(chǔ)為了職務晉升而展開的競爭。

地方政府競爭的手段不一，主要有以下幾種：①制定產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、出臺產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、將所轄區(qū)域作為一個企業(yè)來經(jīng)營[2]；②加快基礎(chǔ)設施建設，營造良好的投資環(huán)境；③出臺具體優(yōu)惠政策，進行財政扶植、實行稅收優(yōu)惠政策(比如“一企一策”)；④政府的直接推介活動。

在政府和市場主體的關(guān)系上，政府角色處于不斷變動中。早期市場化中，由于市場發(fā)育的不完善，普遍存在著地方政府過分干預市場的現(xiàn)象。隨著市場化改革的深化，市場逐漸成熟，但由于政府長期干預市場的路徑依賴效應，導致地方政府很難從市場中解脫出來。雖然，在某種意義上，政府直接干預確實促進了區(qū)域經(jīng)濟的增長，更為重要的是，在市場體系逐漸健全的條件下，政府過度干預形成了諸侯經(jīng)濟、地區(qū)保護主義和重復建設等現(xiàn)象[3]。地方政府原本的職責在于為本地區(qū)提供完善的公共服務和社會保障，但是，地方政府之間為了本地區(qū)GDP的快速增長、實現(xiàn)短期超額收益的目的而進行的惡性競爭，導致了地方政府在企業(yè)產(chǎn)能與企業(yè)安全生產(chǎn)之間關(guān)系的選擇上，更注重于前者，忽視后者，甚至與企業(yè)合謀，進而縱容企業(yè)對生產(chǎn)安全責任的漠視，由此礦難頻繁重演。

2 礦難重復上演的例證

2010年 3月28日，山西王家?guī)X煤礦發(fā)生特大礦難，事故原因為小窯老空水。在我國煤礦災害中，小窯老空水是一種常見的、危害性很大的煤礦災害，大約占礦難水害的70%左右。為此，大多數(shù)煤礦在開采前，地方政府都會對小窯老空水進行全面探測，這也是事實上小窯老空水導致煤礦安全事故較少的原因之一[4]。采礦安全設計的環(huán)節(jié)較多，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生問題都可能導致出現(xiàn)生產(chǎn)事故。作為由國字頭企業(yè)承建的國家重點項目的王家?guī)X煤礦，地方政府竟然在未落實探測放水措施的情況下就允許煤礦開工運營。地方政府忽視安全生產(chǎn)責任，這就是導致王家?guī)X重大礦難事故發(fā)生的主要原因所在。

王家?guī)X礦難只是國內(nèi)礦難的一個切面。近5年我國已經(jīng)發(fā)生了多次重大礦難(表1)。

表1 2008～2012年中國重大礦難情況統(tǒng)計(死亡人數(shù)單位：人)

大型礦難尚且如此，小型礦難更是無法想象。從2008年至今我國已經(jīng)發(fā)生大大小小800多起礦難，從這些礦難中我們可以總結(jié)出3條：5年時間我國共發(fā)生大大小小礦難800多起，平均每2.3天就會發(fā)生一起礦難；在這800多起礦難中，明確無人死亡的有29起，約占總礦難數(shù)的3.6%；在這5年的時間里，死亡人數(shù)共計6000多人，即平均每起事故死亡約7.4人，平均每天死亡約3.3人[5]。中國煤炭產(chǎn)量占世界煤炭總產(chǎn)量的 37%，但事故死亡人數(shù)卻占世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的 70%。2008 年中國百萬噸煤的死亡率為 1.182，而美國煤礦 2006 年的百萬噸死亡率為 0.045，英國、澳大利亞等國家實現(xiàn)了多年煤礦開采零死亡率[6]。

礦難給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展所造成的損失是無法想象的，由表1可知，我們可以看到，各地礦難事件頻發(fā)與地方政府的監(jiān)管不力，忽視安全生產(chǎn)責任有著重大的聯(lián)系。由此，分析地方政府的行為顯得十分的重要。

3 礦難事件頻發(fā)與地方政府的行為分析

3.1 地方政府安全監(jiān)管形同虛設，監(jiān)管職責缺位，失位

作為社會公共產(chǎn)品的提供者，政府必須承擔向所有公民提供安全的天然職責，可是在頻發(fā)的煤礦事故中我們看到的最多的是某些職能部門的缺位。每次礦難發(fā)生后，都能查處一批玩忽職守失職瀆職的責任官員，可以說地方政府對礦難難辭其咎[7]。王家?guī)X煤礦發(fā)生事故前3個小時，施工人員已發(fā)現(xiàn)有漏水現(xiàn)象，但遺憾的是，工程并未就此停工。王家?guī)X礦難搶險總指揮、山西省副省長陳川平明確表示，王家?guī)X礦難就壞在這個“勇爭第一”上，煤礦企業(yè)首先應該注重“安全”和“質(zhì)量”。可地方政府官員和礦主卻忽視安全監(jiān)管，把生產(chǎn)安全讓位于生產(chǎn)進度，這是地方政府監(jiān)管職責缺位，失位的表現(xiàn)[8]。

3.2 財政體制改革，分稅制的實行

從新中國成立到1993年新稅制改革前,國家對煤炭企業(yè)一直實行“少稅種、低稅率”的稅收政策,只征收3%的產(chǎn)品稅,加上其他流轉(zhuǎn)稅,綜合稅負率僅為5.58%。1994年,國家財政體制改革，實行分稅制后，23個稅種中有21個稅種與煤炭企業(yè)有關(guān)，除此之外,在已開征資源稅的情況下,又增加了礦產(chǎn)資源補償費和土地增值稅，其大部分稅收都歸入到了地方政府的手中[9]。地方政府為了獲得更多的利益，與煤礦主合謀，在一個利益鏈條上生存，允許本地區(qū)各種大大小小的煤礦企業(yè)從事生產(chǎn)。分稅制又把多級政府之間的關(guān)系制度化，偏重經(jīng)濟績效的考核模式以及稅收分成制度等都無形中激勵地方政府追求各自的本位利益，給定資源的有限性，政府之間必然存在競爭[10]。為了獲得更多的稅收，在安全生產(chǎn)和財政壓力徘徊的地方官員的抉擇往往會傾向于后者。在山西省，地方財政有70%來自煤炭開采[11]，煤炭資源豐富的鄂爾多斯市，2009年已經(jīng)突破90億元的地方財政主要來自于煤炭開采[12]。

3.3 地方政府圍繞GDP展開競爭

地方政府一直為了GDP而競爭，重視投入高產(chǎn)值的工業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域，而不愿意投入改善礦窯安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)設施這些效益不明顯的公共服務領(lǐng)域[13]。由于煤炭經(jīng)濟具有催生GDP高速增長的能力，地方政府之間圍繞由于煤炭產(chǎn)生的GDP展開競爭。而在GDP貢獻不明顯項目上，地方政府投入不高，忽視礦窯避難所等基礎(chǔ)設施與低保方面的供給，進而使礦工在一個沒有安全保障的環(huán)境中作業(yè)。在開采煤礦上，煤老板面臨著兩個選擇，一是要安全生產(chǎn)，二要承擔礦難風險。而地方政府為了在競爭中獲得優(yōu)勢，吸引更多的企業(yè)來本地區(qū)生產(chǎn)，他們縱容、包庇煤老板，并且給予他們很多好處，有的地方政府甚至和他們結(jié)成聯(lián)盟，共同對抗上級政府和受破害的礦工。由此使得煤老板在礦難問題上高枕無憂，肆無忌憚，這也是礦難重復上演的一個重要原因。

3.4 激勵制度中的連帶機制造成了地方政府與煤礦主間的合謀

在政策執(zhí)行過程中，如果煤礦企業(yè)不能完成生產(chǎn)任務，將給地方政府帶來很多麻煩，那么地方政府必然通過非正式途徑化解由此產(chǎn)生的外部壓力。例如，在煤礦行業(yè)中，一旦出現(xiàn)礦難等重大問題時，不僅煤老板要承擔責任，而且還要追究主管領(lǐng)導和上級政府領(lǐng)導的責任。這種連帶責任機制誘致“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體的出現(xiàn)，進而加劇了地方政府官員和煤老板之間的共謀[14]。

4 預防礦難頻發(fā)的對策建議

美國政府在總結(jié)煤礦“高產(chǎn)量、低傷亡”成就時，將其經(jīng)驗總結(jié)為“成功三角”，構(gòu)成這三角的三邊分別是：執(zhí)法、培訓與技術(shù)支持；澳大利亞政府采取達不到安全標準可下令停產(chǎn)的命令；德國政府則采取礦工下井隨身佩帶發(fā)射器；英國實行煤礦都駐有政府安全“巡視員”的措施；日本制定并不斷完善《礦山安全法》[15]。針對中國的礦難問題，從國外政府解決礦難問題的成功經(jīng)驗中，我們應該吸取經(jīng)驗，重視煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)。

4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，從主要發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到強化政府監(jiān)管職能，建設監(jiān)管型政府

多種責任主體合作供給公共物品，建立在公共物品大都由政府提供的基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政理論無法解決如何確保政府對人民負責的問題。因此，政府要轉(zhuǎn)變其職能，明確自己的權(quán)限范圍，根據(jù)社會的需要來提供公共物品。企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織的事務則由他們根據(jù)國家法律和行業(yè)規(guī)定自主處理。針對表1提到的地方政府主管單位監(jiān)管不力、監(jiān)管責任落實不到位、監(jiān)督主體內(nèi)部管理混亂、安全投入不足等問題，政府應該在這些方面加強監(jiān)管，不斷強化自己監(jiān)管企業(yè)和自身的職能，建設監(jiān)管型政府，進而避免礦難重復上演。

4.2 轉(zhuǎn)變地方政府激勵機制，把財政制度和人事制度相結(jié)合來治理官員

在煤炭開采與銷售的稅費分成比例上，實現(xiàn)政治權(quán)利的稅費制向所有權(quán)租稅制的變革是煤炭資源稅費改制的方向[16]；在干部人事選用與考核上，地方政府應強調(diào)地區(qū)經(jīng)濟工作的實績，建立現(xiàn)代公務員制度，實行科學量化的考核體制，以提高官員素質(zhì)。而且，把干部人事制度與財稅體制相結(jié)合，形成中央和上級政府推行政策和監(jiān)控下級政府的強有力的制度。這樣在調(diào)節(jié)地方政府官員行為，實現(xiàn)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)目標，改善礦難的重復上演，有著重要的制度意義。

4.3 規(guī)范地方政府競爭，保證煤窯避難所等安全基礎(chǔ)設施公共品的正常供給

在礦產(chǎn)資源的開采、銷售等方面，政府應規(guī)范礦主的行為，使其達到安全生產(chǎn)的目標；在公共品供給上，政府及時保證避難所等具體安全基礎(chǔ)設施公共品的供給。地方政府競爭會影響到地方政府的公共品供給。因此，規(guī)范地方政府之間的競爭，為政府間的正常競爭創(chuàng)造一個合理的環(huán)境，使其雙方能夠達成共贏。地方政府一方面要促進本地區(qū)經(jīng)濟增長，同時，也要更加關(guān)注諸如礦工工作生存所需的避難所等公共品的正常供給，從而改善礦難重復上演的現(xiàn)象，實現(xiàn)煤礦業(yè)的安全生產(chǎn)發(fā)展。

4.4 加強輿論監(jiān)督

地方政府在煤礦安全生產(chǎn)上要開誠布公，及時通過新聞，報紙等媒體向廣大人民切實反應煤礦企業(yè)的生產(chǎn)情況，媒體也要及時把政府反應上來的問題通過網(wǎng)絡，電視等渠道向公眾反饋，以此加強對政府行為的監(jiān)管，解決礦難頻發(fā)的問題。

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