美國全球公域戰略評析

馬建英

冷戰結束以來，隨著全球化的縱深發展和新興國家的群體性崛起，世界正在經歷一場持久而深入的權勢轉移。在此背景下，美國面臨一系列新形勢與新挑戰，其中就包括以海洋、太空、網絡空間和極地等為代表的全球公域（global commons，也譯作“全球公地”）出現的新形勢與新挑戰。本文首先對“全球公域”的內涵進行界定，分析其引起美國戰略關注的原因，并在此基礎上探究美國全球公域戰略的實施及其影響。

一、全球公域新態勢

所謂“公域”，是指沒有任何單一決策體對其享有排他性權利的公共資源（如空氣、河流、牧場等）。這意味著此類資源“無人獨有”或者“全體共有”。①Magnus Wijkman，“Managing the Global Commons”，International Organization，Vol．36，No．3，Summer，1982，pp．512－513．“全球公域”這一術語無疑是“公域”概念在全球層面的擴展，它最初來源于上述公共資源領域，并逐漸演化為一種涵蓋“南極、公海、深海海底礦物、大氣、太空”等領域的集體性標簽。②Susan J．Buck，The Global Commons：An Introduction，Washington，DC：Island Press，1998，p．1．目前，國際社會對“全球公域”概念的界定不盡一致。在聯合國框架下，“全球公域”主要指那些國家管轄范圍之外的自然資產，包括海洋、外層空間和南極洲。③United Nations Statistics Division，“Global Commons Definition”，http：／／unstats．un．org／unsd／environmentgl／gesform．asp？getitem＝573．（上網時間：2012年11月25日）美國國防部于2010年發布的《四年防務評估報告》則認為，“全球公域”是指不受單個國家控制，同時又為各國所依賴的領域或區域，它們構成了國際體系的網狀結構，主要包括海洋、空域、太空和網絡空間四大領域。④U．S．Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 2010，p．8．

雖然上述界定各有側重，但是從中不難推斷出構成“全球公域”概念的四大要件：（1）全球性——超越地區層面，具有全球維度；（2）非排他性——一國對它的消費或利用不能妨礙其他國家的同等行為；（3）公共性——不為某個單一實體擁有或控制，屬于全人類的共同財產；（4）價值性——對掌握了必要技術能力的國家和非國家行為者而言，能夠為了政治、經濟、科學、文化以及軍事目的而出入其中并加以利用。

近年來，美國戰略界和決策層不斷提及全球公域對美國安全和防務的重要性，并且多次強調美國在全球公域中面臨的挑戰。2008年4月，時任國防部長羅伯特·蓋茨（Robert Gates）在空軍戰爭學院的一次演講中聲稱，“保護21世紀的全球公域——特別是空域和網絡空間——已經成為美國的一項關鍵任務”。①Robert Gates，“Remarks to Air War College”，Montgomery，AL，April 21，2008，http：／／www．defense．gov／speeches／speech．aspx？speechid＝1231．（上網時間：2012年11月25日）

2010年2月，蓋茨再次指出：“美國必須做好準備應對一系列更為廣泛的挑戰，包括使用先進的新技術來阻止美國軍事力量進入海洋、空域、太空和網絡空間等全球公域，以及由非國家組織造成的威脅——通過發展更為狡猾和更具毀滅性的手段來襲擊美國和制造恐怖。”②U．S．Department of Defense，Office of the Assistant Secretary of Defense（Public Affairs），“DoD News Briefing with Secretary Gates and Adm．Mullen from the Pentagon，”February 1，2010，http：／／www．defense．gov／transcripts／transcript．aspx？transcriptid＝4549．（上網時間：2012年11月25日）此后，在2012年10月11日召開的“工商業主管與國家安全事務”會議上，新任國防部長萊昂· 帕內塔（Leon E．Panetta）強調：“過去，我們在陸地、海洋、空中和太空采取行動。進入新世紀后，美國軍隊還必須在網絡空間協同保衛國家。”③Secretary of Defense Leon E．Panetta，“Defending the Nation from Cyber Attack”，Business Executives for National Security，New York，October 11，2012，http：／／www．bens．org／document．doc？id＝188＆erid＝20257．（上網時間：2012年11月26日）上述美國高官的言論表明，全球公域已經與美國的新國家安全戰略發生高度關聯。

全球公域之所以引起美國戰略界、政策界的戰略關注，主要原因在于全球化時代的國家安全不再局限于邊界安全，更依賴對全球公域通行自由及利用的駕馭能力。在美國決策層看來，二戰后美國一直是全球公域的首要保護人，而美自由出入全球公域則是國際經濟和政治秩序的基石。④Abraham M．Denmark and James Mulvenon，Contested Commons：The Future of American Power in Multipolar World，Center for a New American Security，January 2010，p．5．然而，隨著冷戰后經濟全球化的發展和科學技術的進步、新興大國的強勢崛起等，一些國家和非國家行為體獲得削弱美國掌控全球公域的能力，對美國構成前所未有的挑戰。

首先，新型公域的出現增加了美國維護和自由進出全球公域的難度。例如，除了要應對海洋和太空等傳統的全球公域問題外，冷戰后興起的網絡空間對美國國家安全構成嚴峻挑戰。網絡空間的復合性、無政府性以及網絡行動的難以探測性和歸因性無疑會使軍事計劃變得更為復雜。盡管互聯網在軍事和民用部門均得到了廣泛應用，但是美國防務界“就網絡空間對美國軍事能力和行動的全面影響的理解依然有限”⑤Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，p．62．，其維護網絡信息安全的技術水平也有待提升。

其次，非國家行為體弱化了美國掌控全球公域的能力。一般而言，國家行為體主張各國進出全球公域的自由權不應當受到限制，而非國家行為體受經濟和意識形態等因素的驅動，更有可能拒絕、阻止或者妨礙國際社會對全球公域的自由出入和使用權。例如，近年猖獗的索馬里海盜問題就對包括美國在內的國際海運商務構成了嚴重威脅。此外，在國際互聯網領域，恐怖主義組織（甚至個人）也可以利用低廉的資源和成本來中斷或削弱美國民眾、商業和政府的上網功能，繼而對美國社會的正常運轉造成負面影響。

再次，進入全球公域的門檻和成本降低嚴重削弱了美國的既有優勢。受益于經濟和科學技術的進步，冷戰后人類進出全球公域的障礙大為降低，各種類型的行為體也已經具備介入全球公域的能力。一個典型的例子是國際空域——由于較高的資金和技術限制，在冷戰期間幾近成為美蘇兩個超級大國的“專屬區”——目前經常成為來自各國的數十個公司、財團以及企業家個人和商業實體造訪的對象。⑥Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，p．62．與此同時，在個別高端軍事領域，一些國家已經或正在迅速接近美國的水準。雖然從長時期以及在全球層面看，此類國家還不具備挑戰美國軍事介入全球公域的能力，但是它們對常規的、非對稱性的反介入和區域阻遏能力的大量投入，使得其已經在特定的區域和時間段內具備了挑戰美軍自由活動的能力。

最后，新興大國在全球公域中與美國形成了競爭態勢。長期以來，憑借自身技術與話語優勢，美國及其盟友試圖通過主導全球公域治理規則的制定和加強軍備來繼續維持其主導權，在全球公域戰略資源的分配上堅持“先到先得”原則。而中國、俄羅斯、印度等新興國家，隨著國力的增強，希望在全球公域治理事務上擁有更大的發言權和決策權。①張茗：“‘全球公地’安全治理與中國的選擇”，《現代國際關系》，2012年，第5期，第25－26頁。因此，新興國家不會默認美國在全球公域中長期扮演“保護者”的角色，它們將會在全球公域治理格局中謀求與其日益增長的國力相適應的地位，以滿足不斷變化的國家利益需求。②Michele Flournoy and Shawn Brimley，“The Contested Commons”，Proceedings Magazine，Vol．135／7／1，277，July 2009，p．3．此外，為了提高進入全球公域的能力，新興國家正在利用其新近積累的財富進行軍事現代化建設，這不僅意味著“全球公域開發俱樂部”的進一步擴容，還預示著美國在全球公域戰略資源分配上所奉行的“先到先得”原則將無法持續。

二、美國全球公域戰略的目標與手段

近年來，美國學界和智庫紛紛發表相關研究成果和報告，為美國繼續保持在全球公域中的優勢地位出謀劃策。美國防部戰略分析家肖恩·布雷姆利（Shawn Brimley）認為，面對新的挑戰，美國不僅需要重申其領導地位，調整國家安全戰略，還需要恢復和提升自身在全球公域治理中的安全與外交伙伴關系角色。③Shawn Brimley，“Promoting Security in Common Domains”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．119－132．美國新安全研究中心（CNAS）的亞伯拉罕·登馬克（Abraham M．Denmark）和詹姆斯·馬爾維農（James Mulvenon）強調，要通過構建新的全球公域治理機制、加強與關鍵行為體的接觸和協調、重塑美國的硬實力等戰略來確保全球公域的開放性和穩定性。④Abraham M．Denmark ＆James Mulvenon eds．，Contested Commons：The Future of American Power in a Multipolar World，Center for a New American Security，January 2010；Abraham M．Denmark，“Managing the Global Commons”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．165－182．美海軍上校斯科特·賈斯珀（Scott Jasper）在其主編的《確保全球公域中的自由》一書中指出，冷戰后國際安全環境發生了深刻變化，全球公域治理趨于復雜，這對美國的領導能力提出了更高的要求，美國應當開發更為先進的技術、整合訓練系統以及借助于國際合作和國際協調來確保全球安全。⑤Scott Jasper ed．，Securing Freedom in the Global Commons，Stanford University Press，March 2010．美國國防大學研究人員馬克·芮登（Mark E．Redden）和米歇爾·休斯（Michael P．Hughes）呼吁美國加快防務規劃轉型，將軍事行動從傳統的“公域內”（intra－domain）范式升級為“公域間”（interdomain）范式。⑥Mark E．Redden ＆ Michael P．Hughes，“Global Commons and Domain Interrelationships：Time for a New Conceptual Framework？”Strategic Forum，No．259，Institute for National Strategic Studies，National Defense University，October 2010；Mark E．Redden＆ Michael P．Hughes，“Defense Planning Paradigms and the Global Commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，pp．61－66．戰略與預算評估中心的安德魯·克雷皮諾維奇（Andrew F．Krepinevich）則呼吁，面對財政困難，五角大樓應當調整美國的國家安全戰略目標，將關注點從擊退傳統的跨界侵略和追求政權更迭，轉向確保對關鍵地區和全球公域的進入權。⑦Andrew F．Krepinevich，“Strategy in a Time of Austerity：Why the Pentagon Should Focus on Assuring Access”，Foreign Affairs，Vol．91，Issue 6，November／December 2012，pp．58－69．

與此同時，在2011年度的《美國國家軍事戰略報告》中，奧巴馬政府將確保美軍在全球公域的自由進出和行動作為“國家安全的核心要素”和“美軍的永久使命”。⑧U．S．Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America：Redefining America’s Military Leadership，February 8，2011，p．9．2012年1月五角大樓發布的名為《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先任務》的新軍事戰略，繼續將維護網絡空間和太空安全列為美軍的重要任務之一。⑨U．S．Department of Defense，Sustaining US Global Leadership：Priorities for 21st Century Defense，January 2012．這些文件無疑為美國維護全球公域的安全指明了方向。

綜而觀之，確保美國的霸權地位、防止在全球公域中出現新的挑戰者是美國全球公域戰略的首要目標。正如麻省理工學院教授巴里·珀森（Barry Posen）所言，“控制全球公域構成了美國霸權的軍事基礎”、“控制公域是美國全球權力位置的關鍵支持力量，它允許美國更加充分地利用其他權力資源，包括自己和盟友的經濟與軍事資源”。⑩Barry Posen，“Command of the Commons：The Military Foundation of U．S．Hegemony”，International Security，Vol．28，No．1，Summer 2003，pp．5－46．

美國全球公域戰略的實施手段主要包括以下幾方面。第一，加快軍事轉型步伐，提升硬實力。冷戰后時代的全球公域日益呈現出“復合化”趨勢，亦即海洋、極地、空域、外太空和網絡空間等“分支公域”逐漸融合和交叉，形成一種“你中有我、我中有你”的網狀結構。這意味著維持一種公域的自由和開放，必須借助于其他公域的相關技術和條件。例如，海洋資源的開發和海洋安全的保障不能脫離太空衛星遙感和偵察技術，而大量的海洋調研數據處理亦需要“超級電腦”幫助。與此相應，極地資源的探查及其治理也無法脫離現代海洋科技、太空和網絡技術的應用等條件。因此，傳統的以各個“支公域”為邊界的單維度安全治理模式在新形勢下已經無法滿足國家的需要。“考慮到國際空域、外太空和網絡空間等公域之間逐漸變得相互依存，失去在其中任何一個公域的主導優勢，都有可能導致對所有公域的喪失……沒有在上述公域中的優勢，更將無法贏得未來戰爭的勝利。”①General T．Michael Moseley，USAF，“The Nation’s Guardians：America’s 21st Century Air Force”，Chief of Staff of the Air Force White Paper，Washington，DC，December 29，2007．為此，以全球公域理念為指導，美國已開始著手削減軍事開支，以緩解嚴重的財政赤字問題，并將國防重點投向海洋、空域和網絡技術領域。同時，加快軍事轉型步伐，倡導“空海一體戰”（air－sea battle）概念，強調綜合利用空中、海上、陸上和網絡空間威懾力量來應對潛在敵對國家的“非對稱性”和“反介入”軍事威脅，削弱其區域阻遏能力。

第二，倡議新型全球公域治理機制，提升軟實力。全球公域治理機制主要是指圍繞公海航行和海上劃界、空間通行、太空開發和利用、極地資源和歸屬、公域環境保護等問題達成的國際公約、規范以及相關的國際法文件和框架。目前，全球公域治理機制建設取得了巨大進步，但是在諸多領域依然存在不足之處。美國則利用相關領域的國際法空白或灰色地帶，積極倡議全球公域治理新理念和新機制。例如，在國際海洋領域，1994年生效的《聯合國海洋法公約》中規定，在專屬經濟區內，所有國家享有“航行和飛越自由”。然而，專屬經濟區內的軍事活動和海空偵察活動是否適用于該規定，在各國引起了巨大爭議。②薛桂芳編著：《〈聯合國海洋法公約〉與國家實踐》，海洋出版社，2011年，第27－28頁。對此，美國在未加入《聯合國海洋法公約》的背景下，積極宣揚海上“公域開放”原則，謀求美軍在他國專屬經濟區的自由航行權。在外太空領域，當前國際太空機制面臨的一個重要挑戰是太空軍事化、武器化趨勢日益加劇。就美國而言，在加大太空開發投資力度的同時，奧巴馬政府還希望達成全面禁止太空武器的國際條約，設立一種“全球合作機制”，以避免發生一國衛星“有害逼近”其他國家太空飛行器的現象，從而最大限度保持美國的太空優勢。③程群：“淺析奧巴馬政府太空政策的調整”，《現代國際關系》，2010年，第6期，第33－37頁；夏立平：“奧巴馬政府的太空戰略及其影響”，《國際問題研究》，2012年，第1期，第59－71頁。此外，在國際互聯網領域，為了促進一個安全和開放的國際“網絡公域”的成型，2011年5月奧巴馬政府發表了《網絡空間國際戰略》文件，概括了白宮對互聯網安全建設的目標和戰略，并呼吁各國合作以建立更高標準的全球虛擬空間安全標準。④Ellen Nakashima，“Obama Administration Outlines International Strategy for Cyberspace”，The Washington Post，May 17，2011．通過在全球公域的建章立制，美國不僅可以維護自身利益，還能夠提升話語軟實力。

第三，強化同盟關系，重塑國際領導力。在美國決策層看來，冷戰后全球公域出現的新挑戰已經超出了美國的能力范圍，維護全球公域的開放性和自由性需要美國及其盟國之間的持續性合作，尤其是讓后者分擔相應的責任和成本。因此，加緊調整和強化其全球同盟體系，成為美國重塑國際領導力的重要途徑。具體來看，在跨大西洋關系上，美國試圖利用北約成員國對全球公域的敏感性和依賴性，賦予北約以“提高全球公域穩定性和確保全球公域通暢性”為目標的新使命。⑤Maj．Gen．Mark Barrett，Dick Bedford，Elizabeth Skinner，Eva Vergles，Assured Access to the Global Commons，Supreme Allied Command Transformation，North Atlantic Treaty Organization，Norfolk，Virgina USA，April 2011．在打擊海盜、網絡安全、太空環境治理等領域，努力拓展北約的“新功能”。⑥Michael Horowitz，“A Common Future？NATO and the Protection of the Commons”，Transatlantic Paper Series，No．3，October 2010，pp．1－18．在亞太地區，美國試圖采取“再平衡”（rebalance）戰略，通過強化與亞太盟國以及相關伙伴國家的關系，將美國的亞太戰略布局擴展至全球公域領域。例如，在2012年4月30日發表的題為《面向未來的共同藍圖》的美日聯合聲明中，美國鼓動日本發揮自身在海上安全方面的優勢，公開表示“雙方將攜手致力于保護和發展在海洋、太空、電子空間等關鍵領域內明確責任和遵守規則的共同空間”，并強調“美日同盟應該對國際公共財產的保護做出貢獻”。①The White House，United States－Japan Joint Statement：A Shared Vision for the Future，April 30，2012．此外，美國還加緊幫助菲律賓、越南、印尼等地區國家提升海岸偵察、警戒和應對海上突發事件的能力，以加強對此類國家的影響力。上述努力無疑為實現美國軍事力量在全球范圍內“持續、多樣性的存在以及行動自由”創造了條件。

第四，與中國、印度、俄羅斯等新興大國接觸，加強區域整合力。除了加強與傳統盟友之間的關系之外，美國也認識到在全球公域治理中協調與其他行為體，尤其是關鍵大國關系的重要性。“如果能夠說服新興大國加入到促進全球公域開放和穩定的行動中來，那么國際政治經濟秩序將會得以穩固。”②Abraham M．Denmark，“Managing the Global Commons”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．179．顯而易見，努力促成與區域新興大國建立起伙伴關系，而不是彼此滑落為敵人或競爭對手，不僅可以培育共同的安全利益，并集體維護之，還可以促使新興國家的領導人認識到該國的合法性關切得到了美國的尊重。如此一來，各國就可以協調應對全球公域安全威脅，而不是在各自區域予以被動的回應。③Gary Hart，“After Bin Laden：Security Strategy and the Global Commons”，Survival，Vol．53，No．4，2011，p．23．更為重要的是，在新興國家群體性崛起，而美國國力相對衰減的背景下，離開中國、印度、俄羅斯等關鍵大國的支持，創建任何一種有效的全球公域治理機制都將是難以想象的。例如，在應對太空垃圾問題上，美國必然需要與俄羅斯和中國等太空大國進行合作；而打擊索馬里海盜的行動也表明，美國僅憑一己之力無法有效應對國家和非國家行為體對全球公域的安全威脅。此外，通過與潛在的敵對國家在全球公域問題上的交流，向其解釋美國的目的和行為方式，既可以增進彼此的理解，減少雙方誤判的幾率，還可以防止挑戰國家的出現，并鼓勵彼此以友善的方式行事。

三、美國全球公域戰略的影響

作為一個新近流行的政策術語，全球公域無疑會在美國國家安全戰略的總體布局中居于關鍵地位。事實上，美國國家安全戰略的核心，就是在陸、海、空、天、電、網的六維空間中取得絕對的主導優勢，以維護美國的“行動自由”。目前，隨著美國在國際海洋、外太空、網絡空間等全球公域中投入力度的加大和介入程度的提升，其在全球和地區兩個層面的影響會日漸顯現。

從全球層面看，美國在全球公域戰略活動的加強必然會加劇國際社會對全球公域的爭奪趨勢。全球公域之所以對各國至關重要，一個關鍵原因就在于全球化背景下，全球的安全和繁榮有賴于商品在空中和海上的自由流動，也有賴于信息通過海底和空間的自由傳遞。特別是在世界能源供應日漸緊張的形勢下，蘊藏于國際海底、極地等公域的戰略資源以及相關戰略運輸通道對各國的生存和發展尤為重要。正是基于對此類資源和戰略要地的掌控，冷戰后各主要大國競相投入軍事資源，掀起了爭奪全球公域的熱潮。

雖然全球公域具有公共性和非排他性，但是由于各國進入其中的能力差異巨大，它們對全球公域的實際利用也就存在差距。憑借其超強的國力，美國在新一波全球公域競爭中可謂信心十足。實際上，無論是從現實背景還是從學理來看，美國都是這輪全球公域爭奪戰的最大推手和排頭兵。美國在全球公域中的戰略布局和先期行動，無疑會刺激其他國家競相加入到全球公域的爭奪戰當中。例如，在國際網絡空間領域，美國聲稱要像擁有核優勢那樣擁有對網絡空間的控制，奧巴馬政府也把擴大網絡空間優勢作為鞏固美國“全球領導地位”的重要舉措。在美國的帶動和刺激下，俄、英、法、印、日、德、韓等國紛紛跟進，將網絡空間安全提升至國家戰略層面，全面推進相關制度創設、力量創建和技術創新，試圖在塑造全球網絡空間新格局進程中搶占有利位置。④陳舟、鄧紅洲：“網絡空間國際戰略博弈日趨激烈”，《學習時報》，2012年7月30日，第7版。顯而易見，各國競逐的結果是，全球公域問題日益變得復雜化和軍事化。

就地區層面而言，美國有可能以實施全球公域治理為名，行干涉他國內政之實。眾所周知，自現代意義上的民族國家形成以來，尊重國家主權和不干涉內政原則就成為維護國家間關系的一個關鍵基石。然而，美國宣揚的全球公域理念強調超越傳統陸地、領海、領空范疇，反對排他性主權，這將對以傳統的國家主權為核心的國際法體系造成沖擊。此外，現代科學技術的進步以及人類的現實需求提升了國際社會對海洋、國際空域、外層空間及網絡空間（技術）等“支公域”進行綜合利用和開發的能力，使得全球公域之間的傳統邊界變得日漸模糊，呈現出復合化趨勢。①Shawn Brimley，“Promoting Security in Common Domains”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，July 2010，p．122；Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons，”Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，pp．63－64．尤其是在現代戰爭條件下，一國在單個公域的軍事行動效果往往取決于其在各“支公域”之間的相互協調關系。在此背景下，美國的決策者和理論家普遍認為，既然全球公域問題超越了民族國家范疇，并呈現出復合化趨勢，那么對全球公域的有效治理也就必須擯棄傳統的主權和邊界思維，超越不干涉國家內政的限制。由此可見，全球公域問題的凸顯，客觀上提供了必要時干涉內政以實施全球治理的要求，但也有可能成為大國打著人類共同關切旗號對他國內政進行干涉的借口。②參見王義桅：“全球公域與美國巧霸權”，《同濟大學學報》（社會科學版），2012年，第2期，第51頁。因此，以維護全球公域的自由和開放為由，未來美國會繼續積極介入相關的公域爭端（如地區海洋爭端、北極主權之爭等），干涉區域事務和他國內政，這顯然不利于地區的和諧與穩定。

美國的全球公域戰略對中國也有重大戰略影響。一方面，面對全球公域的變遷及其新挑戰，中美兩國在全球公域治理中存在著廣泛的合作空間。如同大多數國家一樣，中美兩國均對全球公域存在著高度的敏感性和依賴性，這為雙方合作應對共同挑戰提供了可能。特別是在全球公域治理尚處于起步階段的背景下，兩國完全可以通過官方、民間和學界等渠道，在創設全球公域的治理規范與機制、維護其穩定性和開放性、確保其被合理開發與利用、推動相關治理技術的交流與轉讓等方面展開實質性對話與合作，共同為全球公域的“良治”做出應有的貢獻。從具體的“支公域”來看，在海洋領域，兩國可以建立海上安全合作機制，進行海上聯合搜救，共同打擊國際海盜、海上恐怖主義、海上走私販毒等海洋空間的非傳統安全威脅。在太空治理問題上，雙方既可以在太空商業領域進行合作，還可以就禁止部署太空武器進行談判；既可以在較低層次的太空活動領域——太空碎片緩解、碰撞和爆炸規避等方面進行協作，還可以協商發展更安全的太空交通規則，共同參加多邊太空合作。③何奇松：“中美太空合作的現狀與前景”，《現代國際關系》，2009年，第3期，第35頁。在網絡安全治理方面，兩國可以在建立網絡安全磋商機制、制定信息空間的行為規范、共同打擊網絡犯罪、保障安全的網絡環境等方面加強溝通與協作。

另一方面，雖然中美兩國均為建立起一種長遠的建設性伙伴關系而進行著廣泛的相互交流，雙方在應對全球公域的挑戰上也存在著諸多共同利益，但是，“戰略互疑”（strategic distrust）——雙方在長遠意圖方面互不信任——始終是困擾兩國關系健康發展的關鍵。④Kenneth Lieberthal，Wang Jisi，“Addressing U．S．－China Strategic Distrust”，John L．Thornton China Center Monograph Series，Number 4，March 2012．受此影響，美國在全球公域戰略中將中國列為重要的防范對象。

在最近幾年的重要國家軍事安全和防務文件中，美國均不同程度地指責中國在太空、網絡和海洋戰略上意圖不明，聲稱中國的“反介入和區域拒止”戰略具有威脅性。⑤U．S．Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 2010；United States Joint Forces Command，The Joint Operating Environment，February 18，2010；White House，National Security Strategy，May 2010；Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America：Redefining America’s Military Leadership，February 8，2011；U．S．Department of Defense，Sustaining US Global Leadership：Priorities for 21st Century Defense，January 3，2012．考慮到美國的全球公域理念帶有明顯的霸權護持目的和進攻性色彩，其在全球公域問題上的戰略布局將不可避免地會在如下兩個方面對中國造成消極影響。

其一，美國以捍衛“海洋公域”為由，介入中國與周邊國家的海洋爭端。隨著2011年奧巴馬政府高調宣示“重返亞太”，美國的外交戰略重心開始向亞太地區轉移。其中，以全球公域理論為指導，介入中國與周邊國家的海洋爭端成為美國亞太戰略鏈條上的關鍵一環。①王義桅：“美國重返亞洲的理論基礎：以全球公域論為例”，《國際關系學院學報》，2012年，第4期，第66－72頁。在南海問題上，美國已經表現出偏袒中國周邊主權聲索國的傾向，試圖將南海海域“公海化”，以納入其全球公域戰略范疇。在釣魚島爭端上，美國表面上雖然“不持立場”，但實質上采取了一種模糊性政策。②廉德瑰：“簡析美國釣魚島政策的模糊性”，《現代國際關系》，2012年，第10期，第49－54頁。2013年新年伊始由奧巴馬簽署、2012年12月20、21日分別由美國眾議院和參議院通過的《2013財年國防授權法案》第一次加入了釣魚島防衛適用于《日美安保條約》第五項的內容，并明確寫入“（美國）不會接受第三國單方面行動”的詞句。③National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013，http：／／docs．house．gov／billsthisweek／20121217／CRPT－112HRPT－705．pdf．（上網時間：2013年2月18日）毫無疑問，美國的介入，將會使中國周邊海洋爭端變得極端復雜和難解。

其二，制造“中國全球公域威脅論”，延緩中國崛起的步伐。由于國力的增強以及國家發展的需求，中國積極參與全球公域治理并適時拓展自身利益，本是一種理所當然的行為。然而，對于中國的正當行為，美國并沒有給予充分的理解和尊重。在其《2012年中國軍事與安全發展報告》中，美國質疑中國的軍費預算，指責中國的軍事現代化不透明，還將中國列為發動網絡攻擊的重要實施者。對于中國近年快速發展的海、空力量和太空開發計劃，美國也表達了莫名的擔憂。④Office of the Secretary of Defense，Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2012，May 2012．可以預判，未來隨著中國參與全球公域治理頻度和深度的提升，各種版本的“中國公域威脅論”還會持續發酵。○