從頂層設計看處理政府與市場關系的新思路

汪紅駒

汪紅駒 中國社會科學院經濟研究所宏觀室副主任、研究員

中國經歷30多年漸進性改革之后，一個工程學的專業術語——頂層設計，正成為這一領域的新名詞。所謂頂層設計，就是要以全局視角統籌考慮改革所涉及的各方面、各層次關系，確定目標和時間表，采用正確的戰略、路徑實現改革目標，有效降低改革的風險和成本。2012年12月15日至16日召開的中央經濟工作會議明確提出：“要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。”新一屆政府履任后，關于改革需要“自上而下”的頂層設計正逐步成為共識。

深化改革需要頂層設計

經濟增長需要進一步深化改革，以實現經濟結構轉型，提高經濟增長質量和效益。十八大報告和今年的政府工作報告已明確“十二五”規劃目標，到2020年中國經濟實現國民收入和人均國民收入雙倍增。因中國經濟面臨傳統人口紅利即將損耗、經濟全球化紅利衰減、收入分配調整向勞動偏移、與世界技術前沿的差距縮小但創新能力不足等趨向，中國未來將不得不面對潛在增長率下移的挑戰。為實現雙倍增計劃，中國必須改革。李克強總理多次強調釋放改革紅利，預示著中國的改革事業即將掀開新的篇章。

中國改革已進入以協調利益關系為重點的攻堅階段。與30多年前不同，目前爭論各方的焦點已不再是純粹意識形態的“姓社”、“姓資”之爭，很大程度上成了在改革進程中漸次形成的不同利益集團的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超過了當年的意識形態之爭。來自于既得利益者的阻礙和反對，正是當前掣肘改革前行的阻力。這意味著單靠此前“自下而上”的改革模式很難沖破既得利益群體的“包圍”，只有通過頂層設計，才能在調整利益關系、解決利益失衡上取得重要進展。

頂層設計的核心所在

頂層設計的改革目標是明確的。在30多年的漸進性改革過程中，從1984年十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，到1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，再到2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對于改革目標和方向——社會主義市場經濟體制——認識日漸清晰。十八大報告再次確認“加快完善社會主義市場經濟體制”，成為新一輪改革頂層設計的方向和目標。

頂層設計的核心是厘清政府與市場的邊界。如何處理政府與市場的關系，是近現代人類社會發展中的一個重大制度建設和制度創新的主題。因各國經濟發展的初始稟賦和路徑各異，不同國家政府與市場邊界劃分的實踐和經驗總結都經歷了螺旋式演化過程。西方發達國家經歷了從亞當·斯密的“看不見的手”到凱恩斯主義和羅斯福新政，再到新自由主義思想推崇并由英國撒切爾首相和美國里根總統實行的解除管制和私有化政策，從“華盛頓共識”到次貸危機之后歐美發達國家大規模救市政策以及當前強化全球治理結構的趨向。后發國家如蘇聯、東歐和中國等，先是實行國家所有制和計劃經濟，強調政府代表公共利益組織和管理經濟的職能。半個多世紀后，計劃經濟體制弊病暴露無遺，這些國家紛紛采取不同方式進行市場化改革。另外，很多趕超型國家也經歷了從政府干預為主到市場化轉型的過程。

頂層設計需要機制創新

政府與市場關系問題的核心內容包括三個方面：一是妥善分配資源配置權利。二是調節國民收入分配，實現社會公平正義。三是政府對市場經濟進行宏觀調控。對于中國而言，雖然頂層設計的目標已經明確，但改革還是未完成的事業，當前需要繼續沿著市場化的方向深化改革，通過政府機制和市場機制的創新向頂層設計的目標靠近。

調整政府和市場在資源配置中的權力，政府該管的領域需要加強投入，不該管的領域需要留給市場。當前中國“市場失靈”、“政府失靈”以及政府干預過度同時存在：典型的“市場失靈”表現是環境污染和礦產資源濫采亂挖，典型的“政府失靈”表現是司法制度建設、教育、醫療、基礎科研等公共產品和準公共產品供應不足，政府干預過度表現在政府主導經濟增長的傾向和由此產生的行政權力無序擴張。一些地方政府，以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規模為重要途徑、以土地批租和上重化工業項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段，在帶來投資增長過快、投資—消費失衡、資源環境矛盾突出等問題的同時，還造成政府在市場經濟條件下公共服務的缺位。“要把錯裝在政府身上的手換成市場的手。”李克強總理在3月17日與中外記者見面會上的話，明確透露出新一屆政府在簡政放權上的決心。政府在資源配置中的權力這些方面的改革需要界定中央政府和地方政府的職能，理順政府與企業的關系，完善中央政府和地方政府預算體系，完善市場監管，支持創新。實現政府調整資源配置權力的路徑是財政民主化，即首先從財政預算信息公開開始，然后過渡到逐步建立民主化預算制度。

深化國民收入分配體制改革。中國在過去30多年經濟快速發展過程中，收入差距擴大已是不可回避的問題。國家統計局公布的數據顯示，除2004年出現下降外，從2003年開始，中國的基尼系數一路走高，在2008年達到最高點。此后中國的基尼系數開始逐年下降，2012年為0.474，城鄉差距有3倍。按照城鎮工資統計，高收入行業和低收入行業大概有4倍以上的差距。按照國際一般標準，基層系數0.4以上表示收入差距較大。收入差距進一步擴大不利于中產階級的發展壯大，社會結構中的不穩定因素將增加。深化收入分配體制改革需要完善初次分配和再分配制度，在初次分配領域重點是提高勞動要素報酬，在再分配領域需要建立并完善所得稅制度和各種財產稅以及遺產稅制度，并完善政府轉移支付制度和社會安全網的建設。

在市場充分發育的基礎上，完善宏觀調控。因為中國的市場經濟還未充分發育，與政府還有千絲萬縷的聯系，中國當前的宏觀調控政策仍然倚重一些微觀的管制和管理措施。一個典型的問題是房價越調越高，某些地方政府甚至不得不采用限價和限售的價格管制措施。房地產市場已經成為銀行、地方政府、房地產商、既得利益集團集體抱暖的領域，如何化解其集聚的系統性風險是對中央政府的極大挑戰。