城鎮、產業和人口自然融合之路

陳功

最近，我去了一趟湖北咸寧，發現這是一個很有特點的城市。咸寧市地廣人稀，較低的人口密度，對應的是合理的城市尺度和規模。城里到處桂花飄香，大部分建筑的高度與街道寬度比例合適，整個城市顯得非常宜人。另外，自2008年以來，咸寧的經濟增長率在9%左右，城市與經濟的相容性比較理想。這可以算是新型城鎮化的一個典型。

十八大以來，關于新型城鎮化的討論就沒有停止過。在我看來，新型城鎮化的路線圖中有兩個關鍵的節點，一個是鄉鎮化即中小城鎮化，另一個是城鎮化為產業化服務。

中小城鎮化解決的是未來城鎮化的方向，傳統城鎮化以大城市為主導，新型城鎮化將從大城市轉向中小城市。具體而言，就是現階段不同規模的城市，城鎮化的重心也不一樣，大城市是管理和運營的問題，小城鎮是建設的問題。而產業化要解決的是就業問題，是農民致富的問題，是農民工進城以后，城市能否提供足夠的產業機會和就業機會的問題。

種種跡象表明，中國的城鎮化還有討論的空間。首先是政策面上還有繼續收緊而不是放松的跡象，其次是各地出現了一些不良跡象。十八大報告第一次提出了“美麗中國”的全新概念，“美麗鄉村”的概念也隨之而起。網上搜索各地建設“美麗鄉村”的政策文件，不外乎打著“美麗鄉村辦”的名義大收土地，希望利用這個機會炒作一把，還是走土地財政的老路線。好的概念卻成為圈地賣地的旗號和手段，與中央的精神南轅北轍。

之前傳聞已久的由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》也顯示出這種跡象，其中的一大戰略框架就是，要“優先發展區位優勢明顯、基礎條件較好的中小城市，有重點地發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市”。這意味著新型城鎮化的投資，尤其是基建方面的資金，大部分將向中小城鎮傾斜。

中小城鎮的發展對中國經濟具有重要意義。據統計，我國小城鎮的人均國內生產總值和財政收入增長速度都明顯快于城市，同時接納了全國農民工總數的40%，但基礎建設的投入水平僅相當于大城市的1/13，用地的增長幅度低于大城市且基本集中于工業發展。因此，新型城鎮化框架下的中小城鎮發展將著重于增加基建投入、調整用地指標、增加公共服務投入、提升政府效率等方面。

按照經濟發展的自然規律，城鎮化理應是經濟發展的自發結果。但是中國的城鎮化逐漸變成了經濟發展的工具和前提。新型城鎮化的框架下，有必要糾正這一錯誤觀念。傳統城鎮化多走“人造城鎮”的路線，各地大興土木大造新城，使得全國上下新城區“產能過剩”、政府高負債，而雷同性的工業招商也可能造成全國新城產能過剩。新型城鎮化的產業路徑，是城市、產業和人口增長的自然融合。這其中，產業差異化至關重要。例如：資本發達地區實現中高端制造、消費的產業升級；后發達地區根據各自優勢資源稟賦，差異化承接產業轉移，尋求產業路徑的多樣化，實現縣域經濟差異化競爭，而不是雷同的拼土地、拼政策、拼項目。