行政責任制度的中國進路

□ 李玉靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

政府是現代社會最重要的組織。政府公共行政體系是國家重要的制度安排。美國政治家漢密爾頓說：“在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須使政府能管理被統治者，然后再使政府管理本身。”［1］實踐證明，統治者管理好經濟社會并不難，難的是如何管理好政府，尤其是要讓政府負起責任來。用責任的繩索捆綁住政府的權力之手的途徑，就是約束和控制政府行政權力的各種措施和方法。

一、作為基本因素的行政責任制度

澳大利亞學者休斯認為，“任何政府都需要建立一套責任機制……對于任何主張民主的社會來講，責任機制都是基本因素。這句話反過來說可能更有說服力，要成為民主社會，就需要有一套適宜的責任機制。”［2］因此，發展民主政治，建設法治國家，必須健全行政責任制度。

沒有規矩，不成方圓，社會生活需要一套調整人們行為和社會交往的“規則”，這些規則就是各種形式的制度。沒有制度，政府就無法運行。如果缺乏責任制度，就會導致混亂。波普爾認為，“社會生活最重要的方面—我們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度。甚至最好的人也可能被權力腐蝕；而能使被統治者對統治者加以有效控制的制度卻將逼迫最壞的統治者去做被統治者認為符合他們利益的事。換句話說，我們渴望得到好的統治者，但歷史的經驗向我們表明，我們不能找到這樣的人。正因為這樣，設計使甚至壞的統治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的。”［3］鄧小平同志也指出，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［4］可見，就約束和控制權力而言，制度問題是一個具有根本性、全局性、長期性和穩定性的問題。

從治理機制上講，在現代社會中，制度比人品重要。第一，由于信息不對稱，在選用和招聘行政官員時，考試和面試等手段都不足以保證了解他的全部信息，包括其能力、品德等。因此，很難保證總是能把最優秀的人才選拔到公職崗位上來。第二，人性是復雜的，人品是容易變化的，權力使人墮落，這就存在著所謂的“道德風險”。一旦具備條件，官員就會機會主義行事，即使是人品好的人也難以避免。相反，由于人品好還可能讓人們失去警惕，反而增加了不負責任的風險。在行之有效的制度中，嚴厲并有效的懲罰使品行不好的人也不敢輕易挺而走險，以身試法。否則，自利的個人就會毫不客氣地濫用自己的權力，為自己爭取更多的好處。

與人品相比，制度至少具有幾個方面的優勢：穩定的制度規則提供了正確行動的必要信息，規定了個人行動的報酬結構，給人們的行動以合理的預期；制度可以最大限度減少道德風險，如果制度設置合理，監督機制健全，執行有力，那么，不管什么人都難以逃避制度的懲罰，因而能維持一個最低限度的制度化要求的表現；制度規則長期穩定，不容易變動，不管來者何人，甚至無論其品性優劣，都一律照章辦事，遵照執行，可以免除怒意、人情和關系等主觀因素的干擾；從不信任任何人為邏輯起點，致力于防范錯誤行為。

在我國談行政責任，更要注重的是制度建設。自古以來，我國就有根深蒂固的清官意識，將社會治理的希望寄托在個別官員的自我超越、自我克制之上。良好的治理結構的基礎是一套公平、高效、負責任的制度體系，而決不可能是個別人的英雄主義。如果制度嚴密，能夠防范、揭露和制止官員們小的錯誤行為，能夠警醒和監督官員的錯誤傾向，就不至于讓他們在錯誤的道路上越走越遠。所以，要實現負責任的行政，必須建立行政責任制度。

二、行政責任制度的中國進路

（一）建立有效的權力制約機制

由于權力的利益性和能動性，一切有權力的人都容易濫用權力。麥迪遜認為，“如果人是天使，就不需要政府了；如讓天使來統治人，也就無須對政府采取內外部的控制。”［5］面對易于腐敗的權力，避免絕對權力及其惡果的方法，就是讓它受到約束和制約，接受責任的束縛。

正確地行使權力要求有效的權力制約機制。有效的權力制約需要良好的制度規范。為此，我們可以從兩個方面設計對權力的制約。其一，是以個人的權利限制國家的權力范圍，即從保障公民的基本權利出發，劃定政府權力不可逾越的絕對屏障。通過將政府的權力置于公民個人權利和利益所隱含的限制或制約之中，將普遍的公民權利作為制約和平衡政府權力的一種力量，實現對權力的制約，這是以權利制約權力的思路。這一思路的權力制約向度是自下而上的。其二，是對政府不同權力部門的制約和平衡問題。即通過對國家權力進行分工，使各個部門在各司其職的基礎上，互相競爭、互相制約和互相監督。正如孟德斯鳩所說，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”［6］只有將權力配置為不同的職位，這樣相互之間才能夠形成制約，從而防止行政人員的官官相護。

（二）權力和責任的適當配置

強調權力與責任的適當配置，是因為這兩者在實踐中具有分離的可能性，特別是監督乏力，權力不負責任的現象極大地損害著公共行政的能力，并導致權力濫用和權力腐敗。權責配置意味著權力應與責任相適應，每一種權力均應與責任對等關聯。根據權力的性質、種類的不同，確定相應的行動責任。每一個行政人員都必須對其所掌握和行使的權力負起責任來。在任何時代，不負責任的權力都是最危險、最糟糕的權力。而只有在權力與責任有機統一的時候，我們才完全可以放心地把權力交給一個人。無論是在法律上還是道德上，都不允許權力主體只行使權力而不承擔任何責任的做法。

公共行政責任的落實主要包括兩個方面的問題。一個是以工作任務和職務設置為中心的崗位責任制，一個是以后果追究為內容的責任追究制度。權力與責任的適當配置，主要是從制度建構的角度來建立適當責任機制，為實現責任提供一個基本的制度基礎；責任追究則是當錯誤出現之后進行制裁或懲罰的手段，責任的有效性通常需要保證責任追究落實到具體的個人身上。

（三）責任落實的個體化

制度作為由人制定的規則，抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒有強制性懲罰的制度是擺設。只有運用懲罰，才能使個人的行為變得較為理性。雖然人們厭惡制裁和懲罰，但觸犯行為規范就要受到制裁，會使人類的合作行為維持在較高的水平上；而如果沒有制裁機制，合作體系就難逃崩潰的命運。而且，有制裁的制度具有競爭優勢，當懲罰不再適用時，制度也就失效了，也就不能對人們的行為起到約束和限制作用了。

漢密爾頓曾明確指出，“對法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段；換言之，不守法就要處以刑罰或懲罰。如果不守法而不受處罰，貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已。”并且，那些由法院和司法人員所實施的懲罰和救濟，“顯然只能應用于個人”。［7］惟其如此，制度對個人的行動才能發生實際的規范作用。這可以說是制度有效運作的基本條件。

在嚴肅有效的制度中，個人必須被設定為正式責任關系的基本單位。責任必須落實到具體的個人身上，才能確保責任的完全落實。在追究行為責任的問題上，只有當個人是責任追究的終極主體的時候，才存在著真實而完全的責任。哈耶克指出，“為有效起見，責任必須是個人責任。在一個自由的社會里，不可能有某種一個組織成員的集體責任，除非他們通過協調行動已經使每人都各自負責。公共或分別承擔責任都要求個人同他人相一致，因此就會限制每個人的權力。如果讓人們共同承擔責任，而不在同時規定一個共同的義務和協調的行動，結果便經常是無人真正負責。每個人都有的財產實際上是無主財產，那么每人都承擔的責任就是無人負責。”［8］人的本性決定了如果不是與個人的利益相關，如果不需承擔自己行動的后果，個人在行動時就不會做到應有的謹慎和節制。責任追究最后只有落實到單獨的責任人身上，才能保證真正的責任歸屬。

（四）建立發達的信息機制

對權力進行監督，離不開充分的信息。但是，政府機關的信息壟斷及其內在的信息保密傾向帶來了控制行政責任的巨大難題。隱藏信息的結果使得行政過程中的失責或卸責行為不能被及時發現，難以受到有效的監督。因此，加強權力監督，控制行政責任，必須推行政務公開，保障公民的知情權。麥迪遜對公眾的知情權曾經做過精辟的闡述，“一個人民的政府卻不了解它的人民或沒有渠道去了解它的人民，充其量只能是一出滑稽劇或悲劇的序幕，或者兩者都是。知識將永遠統治無知；人民要成為他們自己的主人就必須用知識的力量武裝自己。”［9］建立在信息公開基礎上的知情權是非常重要的。它是進行有效的權力監督、反對腐敗進而實現行政責任的關鍵條件。

現代國家的通常做法是，通過信息自由立法來保證知情權。這不僅可以確立起復議的權利，還可以建立起一些強制性的做法，人人均需遵守。一般說來，信息自由法不但確立了公民獲取信息的法定權利，而且還規定政府有義務為獲取信息提供方便。同時，還應該有督察機關對信息公開的情況進行專門的監督。

通過大眾媒體獨立地發出聲音來保證公眾的知情權和對政府事務的關注，是保證政府負責任行動的一個重要的制度要件。與言論自由、出版自由等基本的公民自由或公民權利聯系在一起，輿論監督有著為自己辯護的充分前提和理由。雖然不是所有的政府或官員都會真心實意地歡迎輿論監督，但輿論監督卻是現代民主社會的一個重要支柱，其價值是如何高估也不會過分的。在某種意義上，獨立而自由的新聞媒體，就是評價一個社會的開放程度和自由程度的標尺。

就行政責任的主體而言，輿論監督的核心價值在于其信息公開方面的貢獻。如果說信息保密是行政機關的一個天然傾向，那么輿論監督就是平衡這一傾向的積極的、有益的力量。因為，對于負責任的公共行政而言，最根本的方法當然是權力監督。而監督的基本條件就是信息，缺乏信息就無從監督。沒有信息就不會有問責。信息就是權力，擁有它的人越多，就會有越多的權力得以分配。社會越是開放和透明，就越需要輿論媒體為公民提供各種有關政府行動的信息。新聞媒體通過將有關政府行動的信息傳達給社會公眾，將政府行動置于陽光之下，并形成壓力或是對政府行為的某種輿論制約，就會成為平衡社會力量與政府力量的杠桿。

（五）行政倫理道德的完善

通過法律制度及其監督機制來約束行政權力，誠然是實現客觀行政責任的根本途徑，也是解決行政責任問題的常規性辦法。但是，法律法規、規章制度不是完美的，常常會存在著某些漏洞。相對于人類行為的豐富性而言，規章制度不可能對行政人員的所有行為及其細節都做出預先的規定。因此，在法律制度無能為力的時候，就可以通過倡導和鼓勵行政人員運用道德倫理來抵制權力濫用和權力腐敗的誘惑，正確地行使權力。現時，在控制行政責任的問題上，受法律譴責的行為固然應當得到制止，但僅止于此是遠遠不夠的。因為法律通常被理解為 “不過是由社會根據廣為接受的行為標準而建立起來的最低道德標準；而道德關懷則超出了這些最低的標準，去考察那些可能被法律接受但可能不符合某些道德準則和道德原則的行為。”［10］這是因為，行政人員的某些行為雖然沒有違反法律制度，卻可能與社會的倫理道德格格不入。這就要求建立起某種道德標準來指導行使權力的行為，提供正確行使權力的內在保障。

公共行政不僅在行動，而且在建構社會生活，造就著人們的精神世界。“政府影響公民的性格，如公民的性格形成政府一樣。”［11］羅爾斯認為，“社會制度的形式影響著社會成員，在很大程度上決定著他們想要成為的那種個人，及他們所是的那種個人。”［12］既然行政人員的一舉一動都對社會道德發生廣泛的影響，那么改善行政道德，提升行政倫理，就成為我們追求法治之外的唯一選擇。倫理道德建設的內容主要包括，樹立全心全意為人民服務的行政責任信念，明確現代行政理念和行政價值，提高服務公眾和公共利益的主動性、積極性和自覺性，加強道德修養，提高行政人員的道德自律意識，重視和加強行政道德倫理的教育、宣傳和訓練，努力提高行政人員處理倫理沖突問題的技巧和能力。倫理道德建設是一個系統工程，只有通過深入、細致而持久的努力，才能取得切實的成效。需要指出的是，行政道德建設本身也需要納入到制度化和法制化的框架中來，進行系統的思考和建設。而且，倫理道德規范只有在得到正式制度的支持之后，才能發揮更大的作用。

總之，發展和完善行政責任制度，防范權力濫用，遏制權力腐敗，是我國政治體制改革的一個重要組成部分，是我國發展社會主義民主，健全社會主義法制，建設社會主義法治國家的基本要求。

［1］［5］［7］（美）漢密爾頓等.聯邦黨人文集［M］.程逢如等譯.商務印書館，1980.75，264.

［2］（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.彭和平等譯.中國人民大學出版社，2001.269.

［3］（英）卡爾·波普爾.猜想與反駁——科學知識的增長［M］.傅季重等譯.上海譯文出版社，1986.491.

［4］鄧小平文選（第二卷）［C］.人民出版社，1994.333.

［6］（法）孟德斯塢.論法的精神［M］.張雁深譯.商務印書館，1961.154.

［8］（英）哈耶克.自由憲章 ［M］.楊玉生等譯.中國社會科學出版社，1999.122.

［9］（新西蘭）杰瑞米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系［M］.清華大學公共管理學院廉政研究室譯.中國方正出版社，2003.329.

［10］（美）特里·L·庫礎.行政倫理學：實現行政責任的途徑［M］.張秀琴譯.中國人民大學出版社，2001.111.

［11］（美）安吉洛·M·科迪維拉.國家的性格：政治怎樣制造和破壞繁榮、家庭和文明禮貌［M］.張智仁譯.上海人民出版社，2001.

［12］（美）約翰·羅爾斯.政治自由主義［M］.萬俊人譯.譯林出版社，2000.285.