我國行政強制法對司法的影響初探

□ 李文發

（信陽師范學院，河南 信陽 464000）

一、我國的行政強制制度

行政強制是指行政機關為了實現行政目的，對相對人的人身、財產和行為采取的強制性措施，它包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

目前，我國的行政強制制度存在兩個方面的問題，一是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制權，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；一是“軟”，就是行政機關的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，一些行政決定不能得到及時執行。鑒于此，我國從1999年開始起草行政強制法，于2011年6月30日第十一屆全國人大常委會第21次會議審議通過，2012年1月1日起實施。其目的就是要把行政機關的行政強制納入法治軌道，這是建設法治政府和社會主義法治國家的一件大事。筆者認為，實施好這部法律，一是要正確認識和掌握它的基本原則，二是要認識它對我國行政執法和司法的影響。本文就是圍繞這兩個問題作粗淺探討。

二、我國行政強制法實施的基本原則

《行政強制法》是我國繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后，在行政法領域出臺的一部重要法律，它的目的是規范行政強制的設定和實施，以保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。［1］實施好一部法律，正確認識和掌握它的基本原則尤為重要。筆者認為，該法的基本原則有以下幾點：

（一）法律保留原則

法律保留的思想產生于19世紀初，最早提出此概念的是德國行政法學之父奧托·邁耶。法律保留是指憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施任何行政行為必須有法律依據，法律沒規定的行政主體不得擅自作出行政行為。法律保留本質上決定著立法權與行政權的界限，從而也決定著行政自主性的大小。

行政強制法是一部“控權法”，尤其是對行政強制設定的控制。它從源頭上規范行政強制權，避免擁有行政強制權的機關過多過濫，消除類似“七八個大蓋帽圍著一個小草帽”的混亂現象。行政強制法是通過應用法律保留來實現對行政權設定的控制。該法第10條規定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第9條第1項即“限制公民人身自由”、第4項即“凍結存款、匯款”和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第9條第2項即“查封場所設施或財務”、第3項即“扣押財物”的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。［2］行政強制既包括行政強制措施，又包括行政強制執行，該法關于行政強制執行的規定也強調了法律保留——該法第13條內容就是“行政強制執行由法律設定”，從而排除行政法規、地方法規和其他規范性文件設定行政強制的可能。因此不能不說 《行政強制法》在整體上運用了法律保留原則，明確了法無授權即禁止的法律保留原則。

（二）比例原則

比例原則是許多國家行政法上一項重要的基本原則。比例原則包括適當原則、必要原則及法益衡量原則。比例原則又被稱為執行適當原則，是指在保證行政目的能夠實現的前提下，應當先用最為適當的強制措施，迫使義務人履行義務，而不能為了實現目的而不擇手段。

比例原則包括妥當性原則、必要性原則與狹義比例性原則三個子原則。其中，妥當性原則是指行政機關所采取的方法必須有助于達成所追求的目的；必要性原則是指在能達到法律目的的各種方式中，應選擇對相對人權利侵害最小的方式，這是從法律后果上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系，故此原則也稱為“最小侵害原則”；狹義比例原則是指行政主體實施行政行為時，對相對人造成的損害應小于達成目的所獲得的利益，避免行政主體為了實現行政目的而造成相對人權益的過度損害，故也稱 “均衡性原則”。

比例原則著眼于法益的均衡，是拘束行政權力違法最有效的原則，該原則在行政執法中的運用能夠有效遏制行政自由裁量權的濫用，［3］限制行政權恣意。同時也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把標尺。比例原則以維護和發展公民權為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對我國行政法治建設具有很強的借鑒意義。

行政強制法落實了比例原則，該法第5條規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”。因為與非強制手段相比，行政強制往往給相對人的人身、財產等權益帶來較多的危害。該條的規定體現了比例原則中的必要性原則。此外，行政強制法第43條規定：“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行”。“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”。這些針對行政機關的禁止性規定的目的在于確保行政強制執行的實施對于相對人的身心損害達到最小，或實現行政管理的目標不以影響當事人的基本生活為代價，都是應用比例原則的具體體現。

（三）程序正當原則

正當程序，即正當法律程序，來源于英國成文法，其內涵則受到英國普通法上的自然正義原則的影響。［4］在英國行政法上，經過法院解釋的自然正義原則有著確定的內涵，它包含了兩項基本的程序規則，即“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護必須公平地聽取”。正當程序正是通過這些具體制度設計，實現限制政府權力和保護公民權利的目的。正當程序和法定程序在適用范圍上具有互補性。正當程序主要適用于沒有法律程序明確規定的情形，正當程序還是檢驗、衡量法定程序是否“合法”的準據。注重程序正義日益成為現代法治國家共同的價值取向。

程序并不只是實現某種實體目的的手段或者工具，程序本身具有獨立的價值，程序在法治體系中占有與實體同等重要的地位，程序正義可能不能直接達到實體的正義，但是它能在最大程度上保證實體的正義。［5］行政強制法第3章、第4章分別規定了“行政強制措施實施程序”和“行政機關強制執行程序”，其中屬于第3章的第18條關于 “行政機關實施行政強制措施應當遵循下列規定”的第5項要求行政機關“當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑”；該條第6項要求行政機關“聽取當事人的陳述和申辯”。屬于第4章的第35條規定：“行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。”第36條規定：“當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”此外，屬于第2章的第14條規定：“起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況”。這些章節中的具體條款，嚴格規范了行政強制中的程序問題。

三、行政強制法對我國司法的影響

（一）對行政審判工作的影響

行政強制法對人民法院審判執行工作將產生積極和深遠的影響。從制度設計的一般性要求和特點出發，絕大多數行政行為在實施過程中產生的 “官民矛盾”，其最終的救濟手段往往落腳到司法。行政強制法從其內容和法律功能上看，一方面具有歸納、匯總功能，即把零散地體現在各種單行法律法規中的行政強制措施和行政強制執行規定在一部專門法律中集中加以體現，統一作出規范。這對法官而言，在法律的適用上更加便捷，在標準和尺度的把握上更加準確一致。另一方面具有創新功能，即在匯總、歸納的基礎上，對一些行政強制措施和行政強制執行有所創新，如對行政強制的明確區分、“代履行”的稱謂及其一般要求、申請法院強制執行的復議程序要求等。這也對法院就如何界定行政行為的種類和性質、如何判斷行政強制的合法性以及采取何種處理方式等提供了明確的依據。同時，法院在認定和處理相關問題時，也面臨一系列從工作制度到工作方法的變革和創新。［6］對行政審判工作而言，涉及的問題和爭議主要有：

1.行政強制法設定引發的訴訟案件。一是行政強制法明確規定了行政強制只能由法律法規設定。在實踐中，有可能出現無權設定行政強制的行政機關自行設定行政強制措施或行政強制執行，當體現為具體行為時，行政相對人及其他利害關系人可以就此提起行政訴訟。如果有的機關以抽象行政行為的方式設定了其本身無權設定的行政強制，可否直接由有關主體提起行政訴訟，這一點行政強制法并沒有做出相應的回答。二是行政強制法第14條規定了起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定單位作出必要說明；第15條規定了對于公民、法人或者其他組織向有關機關提出的意見和建議，有關機關應當以適當方式予以反饋。行政相對人及其他利害關系人可以就此提起行政訴訟。

2.行政強制措施實施引發的訴訟案件。行政強制法專章規定了行政強制措施實施程序。一是對于實踐中行政機關采取了行政強制措施，當事人認為不應采取的，法院可以根據行政強制法總則部分規定的合法原則、適當原則、教育與強制相結合原則以及第16條實施行政強制措施條件的規定，判斷是否屬于“情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的”而決定行政強制措施的取舍。二是對于違反行政強制法第17條規定委托行政強制措施權以及未嚴格依據第18條至第20條規定的程序而實施的行政強制行為，行政相對人可以據此提起行政訴訟，人民法院依法就行政機關是否存在違反法定程序、超越職權、濫用職權（包括濫用程序裁量權）等問題作出判斷。對于使用手段最多、最廣的行政機關實施的查封、扣押和凍結措施引發的行政訴訟，嚴格按照行政強制法和其他相關法律法規的規定審查其合法性、適當性。［7］

3.行政機關強制執行引發的訴訟案件。行政強制法專章規定了行政強制執行程序。一是涉及行政強制執行的催告程序、行政強制決定書的內容及其送達程序以及相關的中止、終結程序引發的行政訴訟，人民法院應當依法作出實體和程序性判斷。行政強制法第43條規定了行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使其履行相關行政決定，這在相關行政訴訟中成為考慮行政行為合法性的情節。第44條規定了對于違法建筑物、構筑物、設施的強制拆除，行政機關應當公告。當事人不申請復議或提起行政訴訟又不拆除的，行政機關可以依法拆除。此條規定有別于以往的對于違法建筑可以由行政機關強制拆除，也可以申請人民法院強制拆除的“雙軌制”，變為由行政機關依法強制拆除的“單軌制”。這是行政強制法的一大重要變化。二是在行政機關強制執行一章中專門對“金錢給付義務的執行”和“代履行”作出規定，前者需重點把握的是，有權決定劃撥存款、匯款的行政機關只能由法律規定。行政機關依法拍賣財物須委托拍賣機構依拍賣法辦理；后者需重點把握的是，代履行涉及履行排除妨礙、恢復原狀等義務，可由行政機關代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。此類訴訟案件今后在行政性質界定以及語境轉換方面較以前會有大的變化。［8］

（二）對司法賠償工作的影響

國家賠償法第38條規定“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償的程序，適用本法刑事賠償程序的規定。”依照行政訴訟法、民事訴訟法有關規定，法院在行政訴訟領域的強制措施，主要有司法拘留、罰款等，在訴訟中的保全措施主要有查封、扣押、變賣等。行政強制法生效后，由于存在大量行政訴訟和“申請人民法院強制執行”的專門程序，由此可能因人民法院違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤而給公民、法人和其他組織的合法權益造成損害。有關這方面的專門規定是最高人民法院出臺的《關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》，但該解釋的執行情況并不理想，有關申請司法賠償應當先依法確認等方面的規定在實踐當中受到不少非議，在法院內部推行的阻力也很大，不少情況下受害當事人難以得到有效足額的賠償，或者僅僅因信訪壓力，有關法院只是給當事人一點“案件補助”或“救助金”，這些絕非正常現象，需要系統地研究、改進相關的司法賠償制度。［9］

隨著行政強制法的實施，一些現實難題迫切需要從理論上進一步闡釋清晰。例如，對于非訴強制執行程序中，對于沒有強制執行權的行政機關作出的行政決定申請法院強制執行，法院執行的依據是什么；如果法院直接動用強制力量執行，出現了違法或不當損害，相關的賠償責任如何確定，賠償責任如何劃分。如果按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條的規定，行政機關在向法院提出強制執行申請后，出于司法中立審查角色和現實不可行等角度考慮，強制拆遷活動由政府組織實施，而非法院動用強制力量實施，那么由此產生的違法行為及相關賠償責任如何劃定。這些問題都是需要繼續尋找解決方案的。

（三）對強制執行工作的影響

1.對訴訟案件強制執行的影響。按照目前的法律規定和我國的執行體制制度設計，無論對于行政強制措施，還是對于行政強制執行，所涉及的行政行為或行政法律文書所引起的行政訴訟案件，相關的執行活動是由人民法院執行機構負責執行。隨著行政強制法的進一步實施，這種執行體制的制定設計是否合理，值得進一步探討。行政訴訟的強制執行不同于民事訴訟強制執行，行政機關作為公權力機構，很多情況下是有強制執行權和強制執行能力的。即使是法院在訴訟中作出的判決和裁定，是否一律由法院動用強制力量執行也值得探討。有的行政案件涉及面廣，需動用多種強制力量和保障力量的系統工程（如《國有土地上房屋征收與補償條例》施行后行政機關和被征收人針對補償協議和補償決定引發的訴訟案件的強制執行），法院客觀上難以執行。

而政府掌控著龐大的行政資源，也有政府本身的外在形象和信譽，雖然我國政府尚未設立專門的執行機關，但考慮到現實合理性，不妨借鑒一些發達國家的經驗，探索部分行政訴訟案件可以交由行政機關自身執行的做法。尤其是在“政府”本身做被告時，再去嚴格劃分“有強制執行權的行政機關”和“沒有強制執行權的行政機關”并無太大意義。另一個值得關注的問題是先予執行。實踐中，行政機關要求法院先予執行的情形時常發生。雖然我們不否定一些先予執行是出于維護重大、迫切的公共利益需要而進行的，但有不少先予執行事實上屬于行政強制法第8條所禁止的行政機關及其工作人員利用行政強制權為單位或者個人謀取利益的情形。［10］

2.對非訴行政強制執行的影響。如前所述，非訴強制執行案件面臨巨大的挑戰和壓力。如《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第87條規定的“法律法規規定既可以由行政機關依法強制執行，也可以申請人民法院強制執行，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院可以依法受理”以及第93條規定的“需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行”。一方面，由于法院辦理非訴強制執行案數量不斷增大以及法院直接動用強制力量與司法中立審查的定位不符，容易使群眾產生法院是政府執行工具方面的顧慮。筆者認為，法院辦理非訴強制執行案件應當以審查為主，而不是實際動用強制力量執行。要積極探索“法院審查，政府實施”的具體強制執行模式。例如，對于《國有土地上房屋征收與補償條例》所規定的市、縣人民政府申請法院強制執行，具體組織實施是政府本身完全能勝任的，而法院不僅從執行能力上、從角色定位上也不大適宜。尤其是政府本身作為申請者，其擁有可支配的巨大行政資源和強制力量，不同于 “沒有強制執行權”的某個部門。另一方面，即使政府的某部門沒有強制執行權，申請法院強制執行，法院審查作出裁定后，也可以探索交由政府組織實施。

行政強制法的實施對行政執法和司法影響是多方面的，本文只是作了一點粗淺的探討，以求教于大方。

［1］兵臨.行政強制法主要應是控權法［N］.西部法制報，2011－04－26（06）.

［2］袁曙宏.我國行政強制法的法律地位、價值取向和制度邏輯［J］.中國法學，2011，（04）.

［3］朱世海.行政強制法三大亮點［N］.甘肅法制報，2011－09－02（05）.

［4］李立.行政強制法平衡五大關系彰顯良法特質［N］.法制日報，2011－09－21（04）.

［5］馬懷德.行政強制執行制度及立法構想［J］.法學雜志，2011，（12）.

［6］莫于川.中華人民共和國行政強制法釋義 ［M］.中國法制出版社，2011.

［7］方世榮.行政法與行政訴訟法［M］.中國政法大學出版社，1991.58.

［8］應松年.比較行政程序法［M］.中國法制出版社，1991.60.

［9］張海峽.行政強制法施行應注意的問題［J］.中國審判新聞月刊，2011（66）：4.

［10］袁曙宏.我國行政強制法的法律地位、價值取向和制度邏輯［J］.中國法學，2011，（10）：6.