關于軍民融合發展水平評估指標體系的思考

哈爾濱工程大學

軍民融合發展是黨中央關于國防和軍隊建設的重大戰略部署，是國防建設和經濟建設協調發展的具體表現。伴隨著一系列的調整、改革、重組，軍民融合順利邁入“深度時代”，了解軍民融合基礎、融合深度及融合效果，開展關于軍民融合發展水平評估成為新的研究課題。

一、軍民融合發展水平評估必要性分析

從國家安全和發展全局出發，正確處理國防建設和經濟發展的關系，是幾代中央領導一直高度關注的重大課題。隨著時代的變革，軍民結合戰略思想在繼承基礎上不斷深化創新，經歷了“軍民兩用——軍民結合——寓軍于民——軍民融合”的發展過程。黨的十八大關于“堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一”的戰略思想，進一步肯定了建立“五位一體”的軍民融合機制、完善軍民融合“四大體系”的中國特色軍民融合發展的新思路。軍民融合發展真正作為強國戰略,納入國家現代化建設的全局。

軍民融合發展水平評估是推進軍民深度融合的重要依據和抓手，有利于摸清各地軍民融合發展現狀，及時發現管理體制、發展道路、發展方式等存在的問題，準確把握發展趨勢和規律，引導政府部門找到發展方向和實現路徑，制定具體有力的推進措施。

1.評估是國家推進軍民深度融合的重要杠桿

推進中國特色軍民融合式發展的本質核心是“融合”。軍民融合發展水平評估，能清晰了解國防和軍隊現代化建設融入國家經濟社會發展體系的范圍、層次和程度。在此基礎上，充分發揮政府在中國特色軍民融合發展中的主導地位和作用，提高戰略規劃的融合度和建立頂層協調機制，促進軍民融合深入發展。

國防和軍隊是國家壟斷的公共產品，不產生直接經濟效益，不具備經濟社會發展中主動融合的市場導向和利益驅動功能。但國防和軍隊建設中的物資采購、工程建設等，允許市場機制一定程度的參與。為此，必須充分發揮政府主導作用，提高軍民融合式發展質量效益。同時，發揮政府宏觀調控作用，引導資源在國防軍隊建設和社會經濟發展之間合理配置和流動。在兩者之間相通的部分引入市場機制，避免重復建設和資源浪費，促進國防和軍隊現代化建設利用經濟社會發展成果的最大化，實現經濟與國防建設優勢互補、互利共贏。

2.評估是國家監控軍民融合深度的重要手段

軍民融合發展水平評估，能準確把握軍民融合發展的廣度、深度和融合度。廣度即軍民融合發展涉及到的領域。由于國防和軍隊建設的特殊性，不可能要求其所有方面都與經濟社會建設融為一體，這就決定了走中國特色軍民融合式發展路子有其特定的實踐領域和重點。目前，軍民融合領域已經擴展到經濟、科技、教育、人才和后勤保障；深度即軍民融合發展水平、效益和成果。在與國防和軍隊建設密切相關的交通運輸、信息、戰略物資儲備、市政等基礎設施領域，特別是重點經濟區域、重大基礎設施、重大產業設施和集群、重要物資大型儲備倉庫和基地建設，大力提高軍民融合水平，確保經濟效益最大化和滿足國防需求的有機結合[4]；融合度不僅需要提高在基礎設施方面共享，整合軍地資源，建立一體化的公共服務平臺，最重要的是這些平臺能夠為軍隊建設和經濟發展提供有效地支撐和服務。

3.評估是國家制定軍民融合政策的重要依據

軍民融合發展水平評估，能摸清各地軍民融合發展現狀。不僅了解已經取得的成就，如形成了以“四個體系”(即武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系、軍隊保障體系和國防動員體系)為核心的具有中國特色的軍民融合式發展理論框架，軍民融合式發展體制機制不斷健全、軍民融合式發展投融資環境不斷改善、“民參軍”步伐不斷加快、軍民結合產業快速發展。也能及時發現管理體制不夠順暢、行業壁壘森嚴、軍民融合的科技創新體系尚未建立、法規制度不完善等問題。在實踐的基礎上，尋找和發現軍民融合發展的趨勢和規律，進一步突出國家主導、需求牽引、資源共用、利益共享、市場運行的實施路徑，為制定切實有效地政策提供科學依據。

二、軍民融合發展水平評估基礎

開展軍民融合發展水平評估，其工作定位是全面評估摸清各地區軍民融合發展現狀，建立跟蹤評價軍民融合發展實際情況的長效機制，形成一套軍民融合發展水平綜合評估指標體系，探索行之有效的評估方式和方法，按照以評促建、以評促用，引導各地區的軍民融合向更深層次、更高水平發展，切實提高軍民融合的實際成效。

1.軍民融合發展科學內涵

軍民融合發展的科學內涵和明確定義，是開展軍民融合發展水平評價的基礎。2007年黨的十七大報告明確提出“走出一條中國特色軍民融合式發展路子”這一思想，2012年十八大報告對走中國特色軍民融合發展道路再次予以肯定。軍民融合是幾代中央領導軍民結合思想的繼承和發展，這一思想一經提出，備受關注。專家學者、地方黨政領導和部隊領導就軍民融合進行解讀，《國家“十二五”規劃綱要》中也進行了大篇幅敘述。綜合這些觀點和意見，本文認為：

軍民融合發展是指在國家和軍隊建設宏觀層面，充分依托和利用社會資源，提高國防實力和軍事能力，按照國家主導、制度創新、市場運作、軍民兼容原則，統籌經濟建設和國防建設，將軍事和民事相通的技術、工藝流程、人才、裝備、材料和設備等融合起來的過程。其核心思想是在經濟、科技、教育、人才和后勤保障等領域融合發展，重點任務是構造軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系、軍隊保障體系和國防動員體系。

建設先進的國防科技工業，優化結構，增強以信息化為導向、以先進研發制造為基礎的核心能力，加快突破制約科研生產的基礎瓶頸，推動武器裝備自主化發展。統一軍民產品和技術標準，完善武器裝備采購制度,發揮對軍民融合的牽引作用；改進軍隊人才征招選拔，完善從地方直接征召各類人才的政策制度。完善退役軍人安置政策，加強退役軍人培訓和就業安置工作；穩步推進以生活保障、通用物資儲備、裝備維修等為重點的軍隊保障社會化改革，形成與國家人事勞動和社會保障法規體系相適應的軍隊職工管理制度，建立軍民結合的軍事物流體系和軍地一體的戰略投送力量體系；強化全民國防觀念，健全國防動員體系，加強人民武裝、國民經濟動員、人民防空、交通戰備建設和國防教育，增強國防動員平時服務、急時應急、戰時應戰的能力。

2.軍民融合發展優勢和劣勢

軍民融合發展經過一系列的調整、改革和重組，順利邁入“深度融合”時代。這一過程為軍民融合發展帶來優勢和機遇的同時，也存在著風險和成本，它們對軍民融合發展水平評估具有直接或間接的影響。

軍民融合發展帶來優勢和機遇如表1所示，具體如下：

(1)降低初始軍事采購成本和開發風險。購買商業產品和服務將減少政府的開發風險和時間,降低加工成本和設施成本,消除政府監管的費用。集成制造和維護過程能提升規模經濟，降低成本。整合研發促進最大限度的使用商業產品和流程,最終促進集成制造。

(2)增加應用新技術的機會。軍民融合使產品和加工技術從民用到軍用的轉換更容易，反之亦然。例如，關鍵技術的商業優勢，如電子存儲設備和纖維光學能在軍事上應用。同樣，軍事上的復合材料優勢可以應用在商業航空。

表1 軍民融合發展優勢和劣勢

(3)降低生命周期成本。除了減少初始采購成本外，軍民融合同樣可以減少操作和維護成本，包括低成本的商業備件，軍隊物資儲備需求的降低，增加潛在供應商之間的競爭。

(4)減少采購時間。考慮日常快速便捷的采購，購買商業產品(無論成品、組件或零件)和服務能縮短采購周期，潛在地緩解應急或戰時的采購壓力。

(5)增加軍需生產基地。實踐表明，軍事采購的一個結果就是部分企業不情愿與軍隊做生意。軍事采購改革不僅能夠擴大提供商品和服務的企業數量，而且能夠增加潛在的應對危機或沖突的軍需生產基地。

(6)提高經濟競爭力。軍民融合對經濟競爭力的提升主要表現在：①將軍事采購和生命周期節約的資源，轉移給私人或政府更有競爭力的項目；②將工藝流程、裝備、設備重復生產或建設所占用的資源，進行更有成效的利用；③技術轉移促使軍事技術更快的商業化；④規模經濟在軍用和民用上都能發揮作用；⑤軍需產品進行商業采購，會形成新興的商業產品；⑥采用先進商業技術的軍事產品，在全球軍火市場更有競爭力。

軍民融合除了上述優勢外，也存在一定的風險和潛在的融合成本，具體如下：

(1)政府監管不足。如果軍用和民用很容易融合在一起，就會增加浪費、欺詐、濫用的風險(如成本會計要求的變化、審計要求的變化、軍工企業數量的減少)。此外，與原來從軍工企業采購相比，采購商業產品和服務的價格能否被接受值得商榷。

(2)戰時性能退化。由于商業項目沒有進行嚴格測試或按照軍事系統要求和標準建造，采用商業產品和工藝流程有可能導致系統性能和可靠性的降低。另外，同專門的軍事維護和維修人員相比，戰時商業服務采購可能缺乏響應、不可靠。商業服務企業有可能忙于其他客戶，遭受破產或罷工而無法完成軍事采購訂單。

(3)增加對外國的依賴。軍民融合另一個潛在的問題是，隨著我國經濟不斷發展，民用技術和生產基地逐漸變為世界技術和工業基地的一部分，這將會增加軍事對國外的依賴，導致①國外備用零件和組件等的中止，使我們的軍事力量受到損害；②創造更多的國外就業而不是本土就業；③外國商業競爭力的增強最終損害我國的工業和科技發展。

(4)喪失技術優勢。商業產品和服務的增加最終會降低軍隊的潛在技術優勢，因為我們的潛在敵人(如越南、菲律賓等)通過商業采購能獲得幾乎一樣的技術。例如美國及其盟軍裝備有商業GPS接收機，而伊拉克戰爭中的伊軍擁有同樣裝備。我們的北斗導航系統面臨同樣的問題。

(5)貫徹執行成本。軍民融合并不是沒有成本。例如，通過檢驗、更改或消除，來實現軍民兩用技術與產品標準的融合統一，需要政府和企業大量資源的投入。軍事采購和監管職能的重建將會產生明顯的成本(例如，關閉設備、下崗和分流企業員工、采購人員的培訓)。而且，軍工企業產品和服務價格往往低于商業市場的價格，依靠商業市場會增加政府某些產品和服務的成本。

(6)裁員。軍民融合發展促使傳統的軍工企業同商業企業競爭。雖然我們無法預料軍工企業在競爭中一定失敗，但它們面臨的主要障礙是學習商業銷售方法和投標程序來替代軍工訂單。而且，同商業企業相比，軍工企業由于受到政府監管，擁有營業間接成本等諸多限制，在競標時缺乏競爭性。因而導致失去大量訂單，進而引發軍工企業員工下崗失業，其中一些人有可能在商業企業中謀求到新的工作。失業的規模取決于特定產品市場的競爭程度、軍工企業采用商業實踐的靈活度以及軍事采購政策的變化。

3.軍民融合發展水平評估總體構思

軍民融合發展水平評估工作以區域為載體，以引導區域實現富國強軍相統一為目標，圍繞經濟、科技、教育、人才和后勤保障等領域，以武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障和國防動員為重點，大力推進軍地資源開放共享、軍民兩用技術相互轉移的質量和水平，提高國防實力和軍事能力，大力推進建立適應社會主義市場經濟規律、滿足打贏信息化條件下局部戰爭需要的中國特色軍民融合式發展體系，促進經濟建設和國防建設融合互動發展，從整體層面推進軍民深度融合，提升區域軍民融合發展的質量和效益。

首先是在國家層面，研究制定一套軍民融合發展水平評估的指標體系，從整體層面進行評估。其次是針對陸軍、海軍、空軍和第二炮兵，研究細化各軍種區域指標體系并進行評估，并根據科學方法計算和加總指標權重，得出區域軍民融合總體水平。

需要指出的是，本文提出的軍民融合發展水平評估，是從國家整體層面對軍民融合水平進行評估，主要側重于區域軍民融合的廣度、深度以及直接或間接產生的經濟效益和社會效益。不涉及區域內社會效益、軍隊戰斗力提升等的水平。

4.軍民融合發展水平評估視角分析

與軍民融合相關的主體主要有政府、企業、金融機構、高校、科研院所、專業公司(如軍民融合(北京)科技有限公司)。其中，政府是軍民融合發展的主要推動者，為企業(目前主要是軍工企業)開展軍民融合提供基礎設施、政策環境保障。金融公司、高校、科研院所和專業公司是軍民融合發展的服務提供者，為軍民融合發展提供資本、技術、人才、信息、整體解決方案等支撐和服務。在相關主體的共同努力下，通過開展軍民融合工作，促進軍工企業競爭力的提升、軍民兩用技術與產品的升級、軍民兩用人才培養和流通，以及區域整體經濟和社會效益及競爭力的不斷提升。

借鑒國外軍民結合發展潛力評估和開展軍民融合發展工作的經驗，以及通過對區域軍民融合發展規律的探討和研究可以發現，融合基礎、融合深度和融合效果三個要素與軍民融合工作最為相關(如圖1所示)。

圖1 軍民融合發展水平評估視角

其中，融合基礎是開展軍民融合的前提條件，軍民融合發展水平在良好的應用領域或地區得到進一步提升和優化。融合深度是在武器裝備研制、人才培養、軍隊保障、基礎設施建設、信息化建設等方面實現軍民融合發展的能力和水平，促進軍隊戰斗力的提升，從而最終會直接或間接地對區域產生重要的經濟和社會效益(融合效果)。融合基礎、融合深度、融合效果三個方面的相互作用，構成了軍民融合的互動模式，對軍民融合發展水平的評估應側重在上述三個方面。

融合基礎指的是國防工業開放程度、民參軍規模與實力等的狀況，衡量區域軍民融合的進入難度和自身實力等情況；融合深度指的是區域內軍民融合水平，是衡量軍民融合水平的核心內容。考察的是軍工企業融合基礎建設、融合深度、融合產生的效益等方面的情況；融合效果指的是軍民融合直接或間接帶來的區域競爭力、經濟和社會效益的影響。

三、軍民融合發展水平評估指標體系框架

1.設計原則

導向性原則。評價指標體系要立足軍民融合發展的總體戰略，以軍工企業軍民融合需求為導向，以軍民融合能力建設為目標，實現經濟建設和國防建設統籌協調。

可操作性原則。評價指標體系的指標應內涵豐富、便于判斷，相關指標項數據易于采集，且符合國家統計指標。客觀公正原則。評價指標體系要考慮到各地區的經濟發展、經濟規模等的差異性，要加強分類評價，充分體現客觀公正。

可擴展性原則。評估指標體系可在相對穩定的前提下進行相應調整和修訂，以適應不同類型區域和某區域不同時期的發展水平評估。

2.指標體系總體框架

根據對軍民融合發展水平評估指標體系的總體構思和設計原則，針對性地提出了《軍民融合發展水平評估指標體系》的總體框架(見表2、表3)。包括三個一級指標：融合基礎、融合深度、融合效果。

融合基礎指的是該區域為推進軍民融合提供的基礎和環境，包括國防工業開放程度、民參軍規模與實力兩個二級指標。旨在評估國防工業向民口單位開放的程度和支持力情況，以及民參軍企業規模與實力。

表2 軍民融合發展水平評價指標框架

融合深度指的是該區域應用社會資源參與國防建設的能力和水平，包括軍品科研生產社會化、軍隊人才社會化、軍隊保障社會化、國防動員社會化四個主要方面。旨在反映軍工企業開發和生產銷售民品的情況、軍隊人才與地方人才流動情況、軍隊武器裝備和后勤保障社會化水平和軍地國防動員一體化情況。

融合效果指的是通過推進軍民融合對區域經濟社會發展的貢獻水平，包括地方經濟效益和軍工企業競爭力2個指標。旨在評估區域和軍工企業通過實施軍民融合實現經濟效益提升的情況。

類別 三級指標 單位 數據來源 計算方法 指標說明軍民產品標準通用化水平 % 本地工業和信息化主管部門反映本地軍工產品市場向民企開放程度軍工企業股份制標準通用化產品品種數/軍民共用產品品種總數改造融資規模 億元 本地工業和信息化主管部門反應本地軍工企業吸引社會資本能力融合基礎軍民融合產業發展專項資金 - 本地工業和信息化主管部門是則記為該項滿分，否則記為零分反映本地軍民融合財政支持力度；這里以是否設立軍民融合產業發展專項資金來計分武器裝備科研生產許可證獲得單位數量個 本地工業和信息化主管部門反應本地民品單位進入軍品市場的能力反應本地進入軍品生產研制領域的民口企業整體實力民用單位軍品科民參軍企業年銷售收入金額 億元 本地工業和信息化主管部門研投入金額 億元 本地統計年鑒 反映本地民用單位參與軍品科研的實力軍工企業民品研發投入比率 % 本地工業和信息化主管部門反應軍工企業對民品開發的重視程度軍工企業民品產軍工企業民品研發投入/研發總投入值比重 % 本地工業和信息化主管部門軍工企業民品產值/國防科技工業總產值反應本地軍工企業民品發展程度國有獨資軍工企業占軍工企業改制比重% 本地工業和信息化主管部門改制的國有獨資軍工企業數量/改制軍工企業全部數量反應本地區吸引社會資本參與軍工企業改制的程度民用單位科研人員參與軍品科研比率% 本地科技部門參與軍品科研的民用單位科研人員數量/民用單位科研人員總數量反應本地區吸引高素質人才和民間科技能力為軍工服務的力度融合深度民用單位軍品科研生產能力 - 本地工業和信息化主管部門反映本地區參與軍品科研生產的民用單位完整有效并始終處于良好的狀態地方高校培養軍隊干部數量 人 本地高校軍隊從在校生中選拔培養數量+直接接收普通高校畢業生入伍數量+國防生在校生數量；數據均為年底統計數反應軍隊從本地區獲得穩定人才來源的規模軍隊特招地方專業技術人員入伍數量人 本地軍區急需的新興學科、重點學科、重點實驗室的高層次人才數量+留學回國人才數量+作戰部隊的裝備技術保障人才數量+具有獨特專長和技能的特殊人才數量反應軍隊從地區獲取稀缺人才的規模

表3 軍民融合發展水平評估指標體系及解釋說明

四、相關建議

就軍民融合發展水平評估而言，其目的不僅僅是對各地區軍民融合發展水平進行評比，更重要的是引導推進軍民融合的方向、內容和切入點，推進區域軍民深度融合，從而促進區域國防建設和經濟發展協調和可持續發展。根據上述指標體系開展軍民融合發展水平的評估，可以明確本區域軍民融合發展的薄弱點，為政策的制定提供有力支撐。另外，可以找到與其他類似地方的差距，找到標桿，進行趕超。

探索開展軍民融合發展水平評估工作，從區域層面推進軍民深度融合，將成為區域層面貫徹落實國家國防戰略部署的重要手段和有效途徑。

要以國家行政區劃劃定的行政區域(省、自治區、直轄市)為對象，考察區域軍民融合發展水平。根據本文提出的指標體系框架，針對不同區域的歷史延續和發展特點，細化對應的指標體系，對行政區域的軍民融合發展水平進行測度，從而找到軍民融合的薄弱點，針對性提出政策建議。也從中提煉相應的共性指標，作為軍民融合指數進行監測，并對監測的數據進行分析研究，為推進軍民融合提供意見和建議。

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