創新農村基層社會管理體制的路徑選擇※

魯春艷 孫大偉

（遼寧行政學院，遼寧 沈陽 110161）

農村基層是最貼近人民群眾的基層組織，是干部和群眾面對面接觸的地方，是引發社會問題的重點，創新農村基層社會管理體制對加強和創新社會管理具有重要意義，因此需要采取科學、合理措施，積極治理，推進社會管理優化。

一、建立柔性社會管理體制，實現基層社會管理從剛性管理到柔性服務的轉變

柔性管理是一種以人為中心的管理，是指執政黨、政府與其他社會管理主體以社會的共同價值原則和規范為基礎，運用非強制性手段如輿論宣傳、社會疏導、說服教育等引導社會成員的價值觀和行為方式的過程和活動。［1］說到底，柔性社會管理就是對群眾的服務，變管理為服務，而服務的落腳點是群眾的滿足感和滿意度，是以群眾為核心利益群體的。因此柔性的社會管理體制能夠調動和激發社會成員的自覺意識和內在潛力，統籌協調各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求和社會矛盾，能夠發揮促進農村社會和諧的積極作用。

柔性社會管理主要包括三大特征：起點上的需求導向、過程中的非強制性服務、結果上的需求滿足。［2］首先，起點上的需求導向即重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢群體的需求。其次，過程中的非強制性服務即柔性社會管理重視事前的溝通、協商與對話，以服務代替管理，而不是管理主體的單向行為，更加重視群眾的參與和反饋，通過引導，培養群眾的行為自覺。再次，在社會管理的結果上應該能夠滿足群眾的需求，同時應該具備滿足群眾差異性需求的資源和能力。

1.黨政機關及領導干部要有認錯精神。人都會犯錯，但對待過錯，有的人想盡辦法隱瞞，即使被發現也百般抵賴，上推下卸，缺乏承認錯誤的勇氣；有的人則勇敢承認過錯，坦坦蕩蕩地接受批評和承擔責任。領導干部是人民的公仆，要為人民掌好權、服好務，不僅要有愿為群眾干事、敢為群眾干事、勤為群眾干事、能為群眾干成事的表現和能力，還要有在干事當中出錯后認錯的勇氣，只有這樣才能取信于民，獲得人民群眾的認同和肯定。

2.逐步建立能夠容納沖突的彈性制度。目前農村基層社會中，存在這樣一個悖論，各級政府將大量的人力物力財力用于維護基層社會和諧穩定，尤其是遇到中央或地方有重大會議或重大活動時，更是如此。但是基層社會矛盾和社會沖突的數量非但沒減，反而不斷增加，在敏感時期，也沒有因外在約束力的增強，而對上訪人員真正形成心理上的制約，在某種意義上，已經陷入“越維穩越不穩”的惡性循環。究其原因，是因為制度容納能力的斷裂，也就是制度的彈性減弱。就好比一個橡皮筋，在彈性好的時候，能夠承受很大的外力，隨著橡皮筋的彈性逐漸減小，其所承受的外力也逐漸減弱，最后導致斷裂。任何維穩制度的出臺都是為了能夠容納矛盾和沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策，同時，能夠表現出很強的解決沖突與糾紛的能力。［3］社會管理得好與不好的區別不在于社會當中有沒有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和沖突。因此在社會管理創新過程中，應逐步建立能夠容納沖突的彈性制度，只有這樣才能容納多樣的社會矛盾和社會沖突。

3.在管理方式上，要從重管制控制、輕協商協調向更加重視協商協調轉變。要充分運用好溝通、協調等柔性管理方式，改變主要靠行政手段通過管、控、壓、罰等強制措施實施社會管理的方式，更加善于運用群眾路線的方式、民主的方式、服務的方式，盡可能通過平等的對話、溝通、協商、協調等辦法來解決社會問題，化解社會矛盾。其實，現在我們社會中許多矛盾和沖突的內容本身是很簡單的，就是利益問題。而基于利益的沖突是理性的沖突，是可以用談判、妥協、討價還價的方式解決的，演變成足以導致大規模社會動蕩的因素是很少的。

二、堅持以人為本的原則，實現從粗放管理到網格化、精細化管理的轉變

由于撤鄉并鎮、地理環境、農村人口密度小等因素，使得基層社會管理半徑和幅度加大，社會管理行為簡單粗放，管理過程松散低效，輕視過程，結果不佳。同時由于地域差異、發展程度各不相同，社會問題多樣，使得基層社會管理目標千差萬別，管理內容千頭萬緒，管理事務紛繁復雜，而由于基層社會管理主體尚不協調，基層干部的素質能力有待提高，使得基層社會管理難度和任務增加。

實施精細化管理是社會管理創新和建設服務型政府的重要內容和有效途徑，也是深化行政體制改革和提高政府執行力的必然選擇，更是創新基層社會管理體制的重要途徑，這是因為基層社會管理內容多樣、事務繁雜，這些又會受到地域、地區發展程度等因素的影響而不同。因此創新基層社會管理體制應逐步建立一種網格化、精細化的管理。精細化管理是一種理念，一種意識；也是一種認認真真的態度和精益求精的文化，就是將工作具體化、明確化，做到制度化、規范化、程序化。［4］簡而言之，社會管理精細化就是要做到復雜的事情簡單化，簡單的事情流程化，流程化事情定量化，定量的事情信息化。具體包括：

1.堅持以人為本的管理理念。社會管理說到底是對人的管理，核心價值是為人民服務。因此社會管理首先要滿足人的需要，而精細化社會管理除了要滿足一般人的需要外，還要滿足對特殊的人的多樣化需求，實現個性化服務，這要求精細化社會管理必須堅持以人為本的管理理念。

2.在管理過程中注重細節。細節決定成敗。一個木桶裝水的多少，不是取決于最長的，而是取決于最短的那塊木板。尤其是現代社會高度發達的信息傳播速度以及人們對網絡的廣泛使用，使得政府每一個細小的行為都可能通過放大造成嚴重的社會影響，中央對基層的許多政策初衷都是非常好的，但是為什么最后到地方政府執行管理落實的時候卻不盡如人意，關鍵一點就在于落實過程中細節問題沒有做好，因此注重細節在現代政府社會管理過程中顯得更加重要。

3.管理手段專業化，人性化的管理理念與細節化的管理過程需要以專業化的管理手段為基礎。隨著經濟社會的不斷發展，日益精細化的社會分工使得“外行指導內行”的局面被打破，粗放式的管理模式無法適應現代社會需求，而紛紛轉向以專業和技術為核心的競爭。政府社會管理的各個系統也只有運用專業管理隊伍的專業管理手段，才能實現精細化的管理效果。［5］

三、前置處理社會矛盾，實現從運動式管理到常態化治理的轉變

從某種意義上說，“運動式管理”對于解決某些公共問題以及日常的行政管理問題有著一定的優勢，同時受歷史、文化等因素影響，群眾存在著一種臣民心理的盲從，這也使得運動式管理作為非常態的管理手段，頑強地存在。但運動式管理模式本質是一種隨意行為，無規則可循或有規則不循，并存在著管理成本偏高、違背法治精神、造成日常行政管理隨意性和形式主義、弱化人權保障、造成社會上體制結構和市場紊亂等缺陷。而常態化治理模式卻能起到糾正作用，這是因為常態化治理模式是依法進行科學的、可持續的有效管理活動，是實現社會平穩運行的關鍵所在，它能夠確保社會長期朝向健康有序的方向發展。

實現從運動式管理到常態化治理的轉變，是一項復雜的系統工程，具有長期性，需要循序漸進地進行。首先規范現有“運動式管理”的實際操作手段。通過實現管理主體多元化、管理手段多樣化、限制運動式管理模式的運用范圍和成本等方面將運動式管理模式規范于常態化管理模式之內；其次要加快培育公民社會，提高民眾的政治參與意識，樹立程序正義觀念，注重管理過程的程序化。有學者指出公民社會是當前實現國家民主訴求和有效治理的必然選擇；再次通過提高科學化的手段，提高事前的監測預防，利用現有行政資源做到提高事中管理水平，并通過建立行政績效問責制度達到事后總結監督等方面，將常態化管理從理念層面具體上升到實際操作層面。

總之，在社會管理中，必須摒棄傳統的“人治”理念，將法律、法規作為農村基層社會管理的唯一尺度，尤其是在基層維穩任務日益艱巨的情況下，依法管理就更顯重要，要竭力避免“運動式”、“陣風式”社會管理，運動時轟轟烈烈，運動后風平浪靜，回歸原狀，甚至反彈惡化，更不能就問題解決問題，而應該追本溯源，實現標本兼治。在管理環節上，要從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉變。努力擺脫總是事后應對的被動局面，更多地把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，更加重視民生和制度建設，使社會管理關口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產生、少轉化、少激化。

四、建立健全法律法規，進一步完善農村政策配套措施

1.要努力解決有關政府管理社會職能的法制化問題。政府轉型是構建和諧社會的關鍵，也是社會轉型的必然要求。而依法行政的前提是政府職能的法制化，政府的職權范圍必須在法律中得到明確，才能夠使政府的行政權威得到社會的廣泛認同，從而增強政府的公共管理領導力。同時，政府職能的法制化也加強了對政府行使公共權力的約束，擴大了普通公民參與社會管理的范圍和途徑。

2.要建立健全相關法律法規制度，進一步明確社會治理多元主體的法律地位。應當明確規定各類社會組織和民眾在社會管理中的性質、地位、權責以及活動范圍，形成科學合理的監督評價體制和有效的法律政策框架，保障并引導其健康發展。［6］

3.打破條塊分割的格局，著力解決互不統屬，職責不清的問題。長期以來，由于管理體制不順等原因，導致農村基層社會管理工作條塊分割，職能交叉，部門信息分割，管理力量薄弱，因此要打破條塊分割的格局，必須建立健全法律法規，進一步完善農村政策配套措施，只有這樣基層社會管理才能依法有序進行。

五、理順基層社會關系，加強基層組織建設

加強基層組織建設要處理好四個關系。一要處理好農村基層組織建設與經濟建設的關系?，F階段絕大部分農村最首要的任務還是大力發展農村經濟，增加農民收入，解決三農問題，要想使這些問題得以有效的解決，必須要依靠基層組織的戰斗堡壘作用。農村基層組織是黨聯系農民群眾的橋梁和紐帶，是黨在農村全部工作的基礎。而基層組織作用的有效發揮，也必須有一定的經濟基礎，否則任何工作都難以開展。因此二者是相互協調、相互促進、相輔相成的關系；二要處理好思想建設和組織建設的關系。思想建設是組織建設的前提和基礎，組織建設是思想建設的延續和保證，通過加強思想教育，提高政治素質，來加強組織建設；三要處理好鄉鎮組織建設和村級組織建設的關系。村級組織是黨在農村最基層的組織，是最直接面對群眾的組織，農村出現的各種矛盾和問題，首先要靠村級組織去化解。而鄉鎮組織對村級組織存在指導關系，鄉鎮黨委是農村各項工作的領導核心，因此也必須抓好；四要處理好“兩委”關系。在“兩委”工作中，村黨支部是核心，是關鍵，理順基層組織建設的關系，必須要樹立村級組織建設“一盤棋”的思想，突出重點，抓住關鍵，統一實施，整體推進，真正形成以黨支部為核心的村級組織配套建設的工作格局。

［1］龔長宇.柔性管理：社會管理的重要機制［J］.學習與探索，2011，（6）.

［2］張海波.柔性社會管理：可能與可為 http： ／／opinion.m4.cn ／2012－08 ／1176997.shtml.

［3］朱四倍.越維穩越不穩——制度容納力的斷裂［J］.中國西部，2010，（5）.

［4］李峰，龍金佩.農村社會精細化管理探索與思考——以松桃苗族自治縣沙壩河鄉為例 ［J］.中共銅仁地委黨校學報，2011，（6）.

［5］麻寶斌，李輝.政府社會管理精細化初探［J］.北京行政學院學報，2009，（1）.

［6］丁元竹.建立和完善基層社會管理體制的幾點思考［J］.國家行政學院學報，2010，（5）.