國(guó)務(wù)卿是個(gè)什么樣的官

董春嶺

在美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬新內(nèi)閣組成人員中，被列為“第一閣員”的國(guó)務(wù)卿是最受關(guān)注的一個(gè)。國(guó)務(wù)卿的職責(zé)對(duì)應(yīng)的是其他國(guó)家的外交部長(zhǎng)，但其地位和影響力又似乎高于一般國(guó)家的外交部長(zhǎng)。

國(guó)務(wù)卿的職位“位置很高”

1789年，美國(guó)聯(lián)邦政府成立后，國(guó)會(huì)通過(guò)了“重建外交部法案”，外交部成為美國(guó)聯(lián)邦政府組建的第一個(gè)部，它不但負(fù)有處理外交事務(wù)的責(zé)任，還兼管貨幣管理、人口統(tǒng)計(jì)、掌管國(guó)璽等內(nèi)政事務(wù)。由于職能廣泛，國(guó)會(huì)將其改名為國(guó)務(wù)院，將外交部長(zhǎng)改名為國(guó)務(wù)卿。

200多年來(lái)，隨著美國(guó)聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)的不斷完善，國(guó)務(wù)卿的內(nèi)政職能逐漸弱化，目前只保留著掌管國(guó)璽、接受總統(tǒng)和副總統(tǒng)辭呈等少數(shù)職能，但國(guó)務(wù)卿的名稱沿用至今，其作為內(nèi)閣首席閣員的地位也延續(xù)下來(lái)。依照美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)卿是僅次于正、副總統(tǒng)的第三號(hào)行政官員，也是次于副總統(tǒng)、參眾兩院議長(zhǎng)的總統(tǒng)第四順位繼承人，還是國(guó)家安全委員會(huì)成員，這種地位是其他部長(zhǎng)難以企及的。

國(guó)務(wù)卿的擔(dān)子“分量很重”

美國(guó)國(guó)務(wù)卿地位顯赫，責(zé)任重大。他們雖然來(lái)自不同的政黨，但需要更多地將國(guó)家利益而非黨派利益作為其工作指針。他們除了要熟悉外交事務(wù)，能在國(guó)際舞臺(tái)上縱橫捭闔，為美國(guó)最大限度地爭(zhēng)取利益外，還需要具備出色的政治智慧、協(xié)調(diào)能力與個(gè)人魅力，既能夠與總統(tǒng)密切合作，又能緊密聯(lián)系和協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)勢(shì)力。在做出重大的戰(zhàn)略判斷時(shí)，甚至要同時(shí)面對(duì)總統(tǒng)和輿論的雙重壓力。

例如美國(guó)第24任國(guó)務(wù)卿威廉·亨利·西沃德面對(duì)沙皇俄國(guó)希望出售阿拉斯加的歷史機(jī)遇，在總統(tǒng)猶豫不決的情況下，火速與俄國(guó)駐美公使談判，最終以720萬(wàn)美元的價(jià)格購(gòu)得了近152萬(wàn)平方公里的土地，使美國(guó)領(lǐng)土面積擴(kuò)展了20%。如今這里出產(chǎn)的石油和天然氣總量占美國(guó)的1/4，僅這筆資源總價(jià)就超過(guò)了2萬(wàn)億美元，可謂“一本萬(wàn)利”。

兩次世界大戰(zhàn)以后，隨著美國(guó)國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)際地位的急劇提升，國(guó)際事務(wù)在美國(guó)總統(tǒng)的工作日程中所占的比重迅速增大，國(guó)務(wù)卿的擔(dān)子也越來(lái)越重。隨著國(guó)務(wù)院的規(guī)模日益膨脹，雇員從建國(guó)之初的數(shù)十人擴(kuò)大到目前的6萬(wàn)余人，預(yù)算規(guī)模達(dá)到了近500億美元。如何統(tǒng)籌安排各項(xiàng)事務(wù)，維護(hù)整個(gè)外交系統(tǒng)的有效運(yùn)作，保持美國(guó)對(duì)世界的領(lǐng)導(dǎo)力，都對(duì)每位國(guó)務(wù)卿的能力提出了考驗(yàn)。

美國(guó)第67任國(guó)務(wù)卿希拉里被譽(yù)為“國(guó)務(wù)卿勞模”。在過(guò)去的4年里，她已經(jīng)先后訪問(wèn)了超過(guò)100個(gè)國(guó)家，總行程超過(guò)了135萬(wàn)公里。

國(guó)務(wù)卿的履歷“含金量大”

在美國(guó)，國(guó)務(wù)卿一職一度被視為“通往白宮的快車票”。在200多年歷史中，國(guó)務(wù)卿卸任后當(dāng)選總統(tǒng)者不乏其人，例如首任國(guó)務(wù)卿托馬斯·杰斐遜，第5任國(guó)務(wù)卿詹姆斯·麥迪遜，第7任國(guó)務(wù)卿詹姆斯·門羅，第8任國(guó)務(wù)卿約翰·昆西·亞當(dāng)斯，第10任國(guó)務(wù)卿馬丁·范布倫和第17任國(guó)務(wù)卿詹姆斯·布坎南等。對(duì)于那些有意問(wèn)鼎白宮的政治家而言，國(guó)務(wù)卿的崗位無(wú)疑是一塊重要的跳板。

國(guó)務(wù)卿在任上能積累大量的政治資本與人脈關(guān)系，卸任后，這些“無(wú)形資產(chǎn)”仍能夠發(fā)揮很大作用。很多國(guó)務(wù)卿卸任后仍是駐外大使，或是通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制進(jìn)入美國(guó)重要的智庫(kù)、基金會(huì)、高校任職。

美國(guó)國(guó)務(wù)卿卸任后，著書立說(shuō)者也不在少數(shù)。他們既是外交戰(zhàn)略的規(guī)劃設(shè)計(jì)者，又是外交政策的主要執(zhí)行者，更是很多重大歷史事件的親歷者。他們根據(jù)親身經(jīng)歷撰寫的回憶錄，不僅閃耀著思想的光輝，還是學(xué)者研究美國(guó)歷史的寶貴文獻(xiàn)。如第56任國(guó)務(wù)卿基辛格所著的《大外交》《白宮歲月》《論中國(guó)》等都已成為世人推崇的經(jīng)典著作和文獻(xiàn)資料。

國(guó)務(wù)卿的能量“千差萬(wàn)別”

美國(guó)至今已有67位國(guó)務(wù)卿，但被大家熟知的名字并不多。國(guó)務(wù)卿就本質(zhì)而言是總統(tǒng)的顧問(wèn)而不是同僚，其能量的大小不僅取決于其本人的能力，更多的還是取決于總統(tǒng)的政治需求、與總統(tǒng)的關(guān)系，以及國(guó)際大形勢(shì)的發(fā)展。

一些總統(tǒng)選擇政治家出任國(guó)務(wù)卿，往往是為了獲得強(qiáng)力盟友，增強(qiáng)總統(tǒng)的政治地位。美國(guó)獨(dú)立之初的國(guó)務(wù)卿大多由政治家出任，“奧巴馬&希拉里組合”也是這種類型。這類國(guó)務(wù)卿往往有更大的空間發(fā)揮其個(gè)人能力。

如果總統(tǒng)希望自己能掌握外交全局，貫徹自己的思想理念，則往往選擇技術(shù)官僚出任國(guó)務(wù)卿。這時(shí)，國(guó)務(wù)卿只起到“助手”或“執(zhí)行者”的作用。一個(gè)比較極端的例子是第55任國(guó)務(wù)卿羅杰斯，他是一名法律專家，尼克松提名他只是把他當(dāng)擺設(shè)，目的是自己主導(dǎo)外交權(quán)。在羅杰斯任職期間很少有機(jī)會(huì)參與外交決策，就連基辛格秘密訪華這樣的重大事件，都是事后才被“禮貌性”地告知。

如果總統(tǒng)不擅長(zhǎng)外交事務(wù)，則國(guó)務(wù)卿的作用就會(huì)更加凸顯，如軍人出身的艾森豪威爾就把外交事務(wù)“外包”給了國(guó)務(wù)卿杜勒斯。

同時(shí)，與總統(tǒng)之間的個(gè)人關(guān)系也決定著國(guó)務(wù)卿影響力的發(fā)揮。美國(guó)第59任國(guó)務(wù)卿黑格將軍雖然在國(guó)內(nèi)擁有較強(qiáng)的政治影響力，但因?yàn)楹屠锔偨y(tǒng)的關(guān)系不好而在外交事務(wù)上備受冷遇，最后被迫辭職。而第64任國(guó)務(wù)卿奧爾布賴特則由于和克林頓私交甚篤，其外交才華得以完全施展，才成就了她“鐵娘子”的美譽(yù)。

“時(shí)勢(shì)造英雄”，國(guó)務(wù)卿的歷史作用也與美國(guó)所處的時(shí)代背景息息相關(guān)。我們熟知的第56任國(guó)務(wù)卿亨利·基辛格便是一個(gè)例子。當(dāng)時(shí)，為了使美國(guó)從越戰(zhàn)中抽身，重新掌握對(duì)蘇戰(zhàn)略的主動(dòng)權(quán)，基辛格提出了修復(fù)中美關(guān)系的構(gòu)想，并在其推動(dòng)下付諸實(shí)施，由此不僅改寫了冷戰(zhàn)格局，也開創(chuàng)了新的歷史。基辛格的能力固然出眾，但客觀而言，正是中蘇關(guān)系惡化、美在冷戰(zhàn)中處于守勢(shì)等因素，為他提供了一展身手的歷史機(jī)遇。

（王 原摘自《環(huán)球》2013年第2期）