城管為何掉進“塔西佗陷阱”

城管為何得不到理解？看看今年的網絡，心里大致就有了判斷：《人民日報》法人微博6月5日發布了一篇關于城管打傷高考學生致其放棄高考的新聞，評論接近2000條，幾乎一邊倒地罵城管是“流氓”“黑社會”。

同樣是該微博，3月30日發布了一篇為勸離占道經營，城管隊員湊錢買下所有商品的微博，評論數不足800條，其中有一大半都在質疑城管的行為。

從原來的“做壞了是錯，做好了也是錯”，到如今的“做不做，都是錯”。城管似乎掉進了“塔西佗陷阱”。古羅馬歷史學家塔西佗認為：當失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。

缺乏統一法律

城管成為“亂罰款”的代名詞

城管，到底管什么？這個問題大概沒有多少人能夠回答出來。在社會公眾的印象中，城管似乎只有一項職責：管理亂擺攤的流動小商販。

“實際上，城管行使市政市容管理相關領域內的大部分行政處罰權。”湖北省襄陽市城管執法局局長伍義兵說，城管執法的職能包括建設行政主管部門（如市政、園林、規劃、市容環境衛生等）的全部或部分行政處罰權；工商行政管理部門對無照商販的行政處罰權；環境保護行政主管部門對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權等。

細細算起來，城管手中的行政執法權共涉及幾十部法律法規和政府規章。這其中，既有全國人大及其常委會通過的法律、國務院制定的行政法規、部委制定的規章制度，也有各省人大、政府發布的地方性法規、規章及政策性文件。

“城管涉及的法律數量眾多，而有些法律、法規、規章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罰則不一致，還有的只有禁止條款而沒有處罰條款。這些給城管的執法工作帶來了相當大的難度。”伍義兵說，因為缺乏一部統一的、完整的城管法規，導致城管在具體執法工作中常常處于“借法執法”的尷尬處境，僅行使處罰權而不直接參與事務管理，最終形成“末端執法”的惡性循環。城管也因此給社會公眾留下了一個“亂罰款”的惡劣印象。

“中國經過30多年的法制建設，大多數行業執法都有一個法律框架，唯獨城管至今還沒有專門的法律。其實，城管是面上的執法，是大庭廣眾下的執法，更需要一套規范的法律。”國家行政學院法學部教授、中國法學會行政法學研究會副會長楊小軍表示，應該制定一部規范城市管理的基本法律，主要解決兩個方面的問題：一是解決城管所管的事情，二是解決城管的權限和城管的執法方式、執法程序、法律責任等問題。

工作職責所在

城管無奈變成“討厭鬼”

2011年，由武漢大學教授沈陽主編的國內首份“城管網絡形象分析報告”認為，不善于“聲譽管理”、放大效應和公眾形象刻板化，是城管網絡形象呈現負面的重要原因。而部分城管隊員在執法中的行為失當，則造成了城管網絡形象被妖魔化。報告建議：城管人員可利用多種媒介手段，主動親民，用詼諧、幽默的方式改善公眾形象。沈陽表示：“從調研的情況來看，我們發現，城管的形象主要和暴力執法、小販等詞相關聯。”

似乎是為了印證這份報告的建議是否可行，武漢城管近幾年頻頻推出新舉措、新思維。舉牌執法、圍觀執法、眼神執法、招聘碩士城管、推出“大城管”工作格局……前不久，又來了一招“體驗式執法”：讓兩名城管隊員扮演小商小販，“白天執法，晚上占道擺攤”。然而，這些做法卻招來媒體和公眾的猛烈批評，有人質疑“體驗式執法”的真實性，有人認為“體驗式執法”并非知法犯法的借口，還有人認為城管“換位思考”的方法有待斟酌。嘗試了許多新做法，進行了許多改革，一心想要改變城管形象的武漢市城管部2ab0c4f7f34f666982860c7050a22846門恐怕也沒有想到，迎接他們的會是社會公眾更加猛烈的質疑聲。

“城管工作本身就吃力不討好。”從招商局長轉任城管局長的伍義兵對此深有體會。城管的工作職責大都是各個部門管不好或者不愿管的“麻煩事”，而所管理的又基本上是社會弱勢群體。當“嚴格執法”遭遇“法外人情”時，城管一邊倒地被批判、抨擊也就可以理解了。

此外，城管的工作任務就是維護城市公共秩序，維護城市市容市貌整潔。可另一方面，當小商小販在城市中流動的時候，得到最大方便的還是城市市民，這與城管的工作恰好是矛盾的。小商小販們見到城管就像老鼠見到貓一樣消失得無影無蹤，老百姓自然沒法在家門口買東西了，給他們的生活徒增了些許不便。久而久之，城管在公眾的心目中，也就變成了“討厭鬼”。

個別城管粗暴執法

城管形象被玷污

環衛工人、交通警察、園林工人等同樣是維護城市干凈整潔的職業，他們都有過被冠以“最美”名頭的經歷，只有城管隊員，似乎還從來沒有人被稱為“最美城管”。反倒是“黑社會”“流氓”等詞匯頻繁地成為城管的代名詞，甚至還有的媒體搞出了所謂“最差城管”的評選。

延安城管雙腳跳踩男子頭部，武昌城管十幾人毆打開顱手術者，哈爾濱城管暴力執法導致千人圍毆，昆明城管毆打懷孕婦女……媒體上頻頻曝出的城管暴力執法事件，挑動著社會大眾敏感的神經。部分城管存在的不文明執法現象，使得城管整個群體都被嚴重地“污名化”。

“城管之所以成為社會攻擊的靶子，與一小部分人的粗暴執法作風有關，再往下追究，則是與城管隊員身份不明確、數量極度匱乏有關。”伍義兵說。

一個城市到底有多少城管執法人員才算科學合理？公安民警的配置一般按照轄區總人口的萬分之十五確定，消防人員為萬分之四，而城管則是參照市容監察人員定員數的比例確定的，多為城市人口的萬分之二左右。“和公安、消防承擔比較明確的職責相比，城管的職責可謂一個筐，想裝什么就裝什么。”伍義兵說，國家規定的城管職能為“7+X”，這就造成了城管職能的不確定性，在有些地方，城管承擔的職能甚至超過100項。與繁重的工作任務相比，城管隊員的配置顯然難以滿足城市管理工作的需要。因此，除了提高城管隊伍素質外，還須盡快找到干活的人。于是，實習生、臨時工等就常常出現。

此外，城管隊員的性質也是一個糾結的問題。國務院有關文件明確規定，集中行使行政處罰權的行政機關執法人員必須具備公務員身份。按照這一規定的要求，城管隊員首先必須是公務員。然而，很多地方幾乎都沒有做到這一點。目前，普遍采取的做法是公務員與事業編混編、混崗，這既影響了執法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等帶來許多難題。

“加大對城管隊員的管理教育，盡快提高整體素質。”每當地方曝出城管隊員粗暴執法的新聞時，管理部門總會這樣表態。然而，城管的現實問題決定了“提高素質”既不是一蹴而就的過程，更不是一帖“包治百病”的良藥。要改變城管在社會公眾心目中的形象，還有很長的路要走。