城管如何管自己

“城市管理體制已經過了16年探索，在我看來仍不成功。”中國法學會行政法學研究會副會長、中國人民大學教授莫于川說，現在是到了反思和調整的時候了，改革城管體制迫在眉睫。

城管誕生：“借法執法”

北京市社科院管理所所長張耘說，城管實際上是隨著城市化發展出現的，大量農民進城謀生，一些下崗職工也成了攤販。垃圾、噪音污染，交通堵塞，攤販經濟的熱潮逐漸讓城市的居民感到不滿，一批維持城市秩序的執法隊伍便應運而生。

“在城管正式出現前，工商、衛生、環保等部門都上街執法，執法隊伍十分龐雜。”莫于川介紹說，多部門上街執法效果并不好，“往往七八個大蓋帽，管不住一個小草帽”。為節約執法成本、提高執法效率，對行政執法隊伍進行“歸口管理”的呼聲也越來越大。

1997年，北京市宣武區成為“城市管理相對集中行政處罰權試點”，將園林、工商、環保等機關的行政處罰權剝離出來，集中交由一個行政機關統一行使，城管便誕生了。

“城管集中的街頭執法權來自十幾個部門，相當于是把最難啃的骨頭都拿過來了。”莫于川說，城管部門獲得很多門類的執法權，依據的卻是原部門的法律法規，這被稱作“借法執法”。

2002年8月，城管試點工作得到國家正式認可并在全國全面推廣。

從2004年至今，各地的人大代表不斷提案呼吁對城市管理進行立法，但國家層面的法律遲遲未能出臺。法律的模糊，埋下了之后暴力沖突的隱患。

職能人定，“民事行為”

張耘曾被城管局特聘為監督員，她發現，城管作為與普通居民接觸最廣的政府機構，面對的要么是依靠街頭生存的弱勢群體，要么是拆違中碰到的權貴。

“他們的執法缺乏強制力，被認為是民事行為，而且只有對物的處置權，對人沒有辦法。”張耘說，這使他們更容易遭到對抗。十余年的城管史，城管和小販的斗爭故事一直是固定的主旋律。

“被當家丁地保用”

暴力執法的背后，是城管執法壓力的劇增。260ooRp2qa4TEg/+AgWRGtQ==002～2008年，北京市的城管處罰權由8個領域擴充到了13個。到2011年10月，廣州市城管的行政處罰權達232項，職能范圍在12年間翻了近兩番。

2010年8月，有調查顯示，655個城市計劃“走向世界”，200多個地級市中183個提出建立“現代化國際大都市”的目標，而這背后的工作多數都轉移到了城管身上。

城管職能膨脹并不僅是紙面上的數量增加。“一些地方把城管當成家丁地保用，指哪兒打哪兒，使用十分隨意。”張耘介紹說，城管目前經費來源多是地方財政，很多地方領導遇到了疑難問題，首先想到的就是城管。所以，在房屋拆遷、清理非法廣告等領域都活躍著城管的身影。

面對繁重的執法任務，不少地方城管都通過招納臨時工來增加人手，人員素質參差不齊，執法權威也不高。華中科技大學教授梁木生分析說，這些臨時任務沒有法律規定的界限，往往容易滋生暴力執法。

給城管“減負”

“城市管理中，前端執法要與后端結合起來，部門之間應該協調。”張耘說，北京從2010年開始由公安局副局長兼任城管局局長，從領導體制上解決城管、公安配合執法的隔閡，增強城管執法的權威性。

“要解決暴力執法等一系列的問題，首先就在于給城管減負。”莫于川認為，城市管理本該是政府統籌的問題，現在被簡化成了城管的部門職責。對此，南京市玄武區城管隊員趙陽深有體會。他覺得城管執法主要解決城市的面子問題，民生部門主要解決小販的肚子問題，要把兩者結合起來考慮，需由市長協調決策。

2013年3月，南京探索“大城管體制”，成立社會力量參與的城市治理委員會，作為城市治理的決策機構。城市治理委員會囊括了政府各個機關，普通市民占到了全部委員的半數以上。“普通市民參與決策既可以表達他們的利益，也可以調動社會參與城市治理的熱情。”莫于川說，這樣一來，城管就可以減輕負擔，增強自己的業務水平了。