城管正在“白員”化

臨武瓜農鄧正加與城管沖突后死亡，媒體上關于城管與攤販發生暴力的新聞事件頻繁出現，已成為一個強勢的媒體議題，引導著公眾的注意力。如何才能消弭兩者間的矛盾，解開死結？《潛規則》與《血酬定律》的作者吳思對歷史有獨到的研究，與《人物》探討這一問題時，他用自己命名的概念“白員”，闡釋了對“城管”這個職業的理解。

《人物》：我們發現真正去抄攤而直接引發沖突的執行者，很多不是在編的城管，而是編外的協管員。協管員能歸入你所研究的“白員”嗎？

吳思：協管員實際就是“白員”。但我2003年提出“白員”這個詞的時候，還沒有聽說過協管，只聽過民間的一些侮辱性稱呼，“二狗子”就是近似的人。

顧炎武在《日知錄》里寫，“一役而恒六七人共之”，就是每一個編制有六七人供職，這六七人就是“白員”，他們作為編制外的官吏，實際的工資很低，只發伙食補助，但他們會有很多外快。他們有自己的獨特利益，有自己的謀利特征，是一個非常清晰的利益集團。這個利益集團極其龐大，居然是正式官吏的六七倍，而且它會影響一個王朝的興衰。

《人物》：從1997年～2010年，某市的城管和協管總人數增加了100倍，兩者的比例接近1：1。編外人員多到什么樣的比例，會對社會造成傷害？

吳思：各個朝代的不同時期、不同地方都不一樣。明朝初年大概是3倍，到了明末已經到了六七倍，我看到最狠的是四川巴縣，20倍，非常驚人的數字。超編到什么程度這個王朝就受不了？這很難給一個精確的標準。但如果這個數字過于龐大，古人說“十羊九牧”，9個牧人養10只羊，官多民少，這個體系就沒法持續。

朱元璋在松江府清理“白員”，發現一個獄警下面還有一個小獄警，就是協管，再往下，還有一個野獄警——臨時工干久了，也成老資格了，他下面還有臨時工。這一個位置的活就分三等執行?，F在城管、協管分了兩等，但是這種體制下去，就會有第三等出現。

《人物》：你剛才說“白員”的收入主要來源于外快，現在協管員也是如此。他們由街道招聘并付酬，工資很低，近5年沒什么變化，平均1000塊，部分經費和獎金都來源于罰款。

吳思：這個利益其實都是來自于權力。古代不同衙役掌握不同的權力，來錢渠道也不一樣，抄家、查封都有。清朝時四川地方禁酒，在路上誰運酒我就扣誰，你塞紅包我就讓你過去。實際上我是要錢，不是真要掐死你。這個錢來自權力的形式，用現在的話說，我不給你發工資，但我給你政策。

協管員的情況也是這樣。他屬編制外，國家財政不管，但我給你處罰權。沒有錢，有政策，這些人就把政策給利用透了。

《人物》：為什么歷朝歷代總會出現“白員”？政府擴充“白員”的原因是什么？

吳思：首先，政府利用“白員”有其正當性的一面。政府要承擔公共職能，就要有相應的人力。你讓國家給你調整編制，但它又不給你調，但是活一定得有人干，于是用招聘“白員”的方式去擴充。雖然沒有相應的財政支付“白員”薪酬，但政府可以通過政策養活他們。比如浙江溫州的一個小鎮，當年公社的編制是20多人，現在人口至少有10萬，但正式公務員編制只增到50～100人。一個城市用一個鎮的編制根本不可思議。相應的編制調不過來，就需要用別的辦法解決，這個辦法就是“白員”。

其次，官員本身有利益驅動。如果一個政府部門有10個人，上面有1個科長，那么這10個人及其科長的利益是什么呢？對10個人來說，是干更少的活；對科長來說，是管更多的人。反正我的工資已經定了，那我就追求少干，少付出?！鞍讍T”對兩者都是擴大利益的方式，他們都有欲望加人5c0fff195785ee5a7ed4ba421c2f2f294b708d13cfdc6df86cd951067fe5efd6，加人就逐漸擴大為自然趨勢，這是符合官場利益、官員利益的。而且，把工作交給臨時工干，出了事還有人頂著，還不影響自己的仕途。

《人物》：所以“臨時工”這詞也頻頻出現呢，等于一出事就能撇清跟自己的關系。那么，“白員”對民眾、社會的傷害體現在哪兒？

吳思：如果“白員”是政府提供合理的公共服務所必要的付出，那社會就應該做出相應的承受。但如果政府是通過變相收費、罰款所得養“白員”，那就不行。讓民眾出錢要有一個正當的方式和合法的程序。

這些對民眾來說，都是額外負擔，都相當于變相搶劫。他們面臨越多的搶劫，就有越多的反抗。最常見的反抗就是暴力沖突、上訪，但這類反抗風險很大，效果不一定好，所以大多被搶的人都忍著怒氣在那憋著，一旦有機會，就鬧事起哄，發泄怨氣。人們通過對城管的不滿表達很多不滿。

《人物》：明初朱元璋對“白員”群體恨之入骨，他寄希望于“群眾監督”，鼓勵百姓綁縛其進京受罰?，F在的城管或協管員與攤販暴力沖突事件頻發，你覺得該怎么辦？

吳思：有些“白員”是合理的，問題是我們的體制太僵化，不能隨著每年人大的召開在各個不同的市、縣、鎮調整政策，提供社會需要的足夠量的服務?，F在沒有這樣靈活的機制，都是往上看，往政府、領導看，反應不靈敏，很長時間才有調整。

根本上應該給老百姓一個利益表達的正當途徑和自我管理的機制，讓他們選自己的代表，通過代表表達自己要什么、不要什么，讓代表替他們去爭，不管最后是什么樣，老百姓都認賬。合理的規則則是大家商量出來的。規則應該是細化、清晰、可遵循的。這套東西大家都清楚，沖突就減少了。就算有沖突，沖突也可以緩和，比如這回是4點走人、不能擺攤，你覺得不滿意，下回再議，看能不能改到5點。這就完了，不至于鬧成官民矛盾。

體制上的調整是理想化的，但現在你可以把規則說得更清楚一點。雖然不是各方面利益協商起來的，但至少作為管理者可以協調照顧這些利益方，嚴格執法范圍和力度，總不能用秤砣去砸人。至少可以從財政預算起，看城管、協管員要撥款多少，是否在人大能夠通過，是否需要增加預算，把事提出來進入議程，不能連談都不談。

另外還有一種方式，就是允許民間組織發育。比如這個地方常擺攤，那你們推舉一個人出來自己管，你們內部達成一致，到4點要清場，出了3米圈要管，等等。擺攤的就這些人，他們一旦自律，就可以減少他力。民間內部在黑白之間形成一種均衡，自律不一定那么干凈，但至少可以減輕城管壓力和沖突。