防控債務風險是轉型發展當務之急

中央經濟工作會議12月13日在京閉幕。會議首次提出，“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務”。

把“著力防控債務風險”明確列為經濟工作主要任務，這一審時度勢的戰略部署切中轉型發展肯綮，其迫切性、必要性具體體現在：

首先，雖然中國的政府性債務并未突破國際公認警戒線，總體仍處安全水平，但這種相對靜態、窄口徑的風險狀況，必須與中國地方性債務甚為獨特的兩項特點一并考慮：其一，中國的地方性債務上升勢頭過快，有數據顯示，2007至2010年期間，中國地方政府性債務余額年增長率高達31.63%，遠遠超過同期GDP 年增長率；其二，中國的地方性債務結構、成分過于復雜，界定標準很難明確，譬如以地方治理架構相對還算簡單的上海為例，僅銀監會2009年統計出的融資平臺就有近200家之多。因此，對于中國的真實債務狀況，無論基于增量或是存量，均不宜作過于樂觀的估計。

其次，即使不考慮政府性債務可能發生的違約風險，中國的地方性債務在顯而易見的預算軟約束條件下，不僅其本身使用效率令人懷疑（重復建設、浪費乃至腐敗現象嚴重），而且更重要的是，由于中國的地方性債務主要被用于投入遠離最終消費的生產性領域，因此，其對私人部門的投資與消費很容易形成“擠出”效應，從而導致中國經濟整體效率被迫承受更為巨大、更難計量的二次損失。

第三，中國的地方性債務不僅自身存在顯而易見的預算軟約束，而且還會拖累正在努力實現公司化、商業化改造的金融部門重新掉入預算軟約束陷阱，因為中國的地方性債務實際缺乏明確的償債主體，銀行在責任不清的情況下很容易推脫自身經營中存在的問題。這方面，中國曾經付出的教訓可謂慘痛，有研究表明，國有銀行股改前形成的不良貸款中，大約90%可直接或間接歸咎于行政干預等非市場因素。

第四，排除以上三項經濟性考量，中國的地方性債務已實際影響到地方政府職能轉變核心任務，這主要體現在地方性債務雖然總量尚在可控范圍，但由于中國各級政府的財權劃分顯著向上傾斜，加之各地財政狀況差異較大，因此地方政府，尤其是欠發達地方政府僅為應付利息負擔就已捉襟見肘（更不要說本金償還了）。

改變上述狀況當然要從源頭入手，除了把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，明確責任落實，更重要的是加快政府職能轉型，厘清政府與市場邊界，逐漸促使政府退出建設型功能，實行公共服務化轉型。這些工作只要能落到實處，結合中國發展固有的潛力，轉型發展自能一著棋活，全盤皆活。