山東招遠：“均田”風波

“我們有合法的承包合同，為什么政府說要收回就收回呢？”2013年5月初，指著一大片綠意盎然的蘋果園，村民李克剛心情沮喪地問《中國經濟周刊》記者。

從2011年8月開始，山東省招遠市畢郭鎮東城子村進行“均田”，將村屬860多畝土地統一收回進行“均分”，這激起了原承包農戶的極度不滿，以村民李克剛等為代表的農戶，攜40余村民簽字的請愿書踏上了艱難的上訪之旅。

東城子村為什么要“均田”？李克剛們為什么要反對？

為何要“均田”？

2011年8月，東城子村公布了“均田”方案，方案最核心部分是將村屬860余畝土地按村里有資格分地的戶籍人口均分。

一石激起千層浪，東城子村村民很快演變成兩派，即支持分地派和反對分地派。支持分地派手中大多無地或者是“少地”，反對分地派則是要將手中的一部分地“割”出去。

對于分地的初衷，當地鎮政府在提供給《中國經濟周刊》的一份書面材料中認為是由于“東城子村土地存在‘兩田制’問題”、“土地不均，群眾要地愿望強烈”。

由此，“兩田制”成為東城子村此次“均田”的核心要素。

所謂“兩田制”，是指在堅持土地集體所有制和家庭承包經營制的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責任田（有的地方叫商品田或經濟田）兩部分。口糧田按人平均承包，一般只負擔農業稅；責任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實行招標承包。承包責任田一般要繳納農業稅和一定的承包費。

由于這種制度給了地方政府較大的土地支配權，容易損害農民的利益。1997年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》要求：“中央不提倡實行‘兩田制’，沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓。”

此外，《中共山東省委、山東省人民政府關于穩定完善農村土地承包經營制度的意見》指出：積極穩妥地搞好“兩田制”清理整頓。

據畢郭鎮政府介紹，東城子村總共有土地1300余畝，隨著始于1983年的第一輪15年承包期到期，1999年，東城子村進行土地二輪延包。所謂二輪延包是根據1984年中央“一號文件”規定第一輪承包期為15年；1997年，中共中央、國務院發布11號文件，規定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。

據畢郭鎮政府稱，東城子村1999年的二輪延包結果是，人均一畝地，共承包土地488.26畝。其余的860多畝土地均以不同方式招標承包。該村二輪土地延包只是將全村土地延包了一小部分（即488.26畝），并未按照上級有關規定徹底地將土地按人均承包。所以此次“均田”是為了解決這輪延包造成的“兩田制”問題。

要收回的860多畝地是招標地嗎？

畢郭鎮政府認為收回的860多畝地是招標地，但村民卻并不認可這一結論，認為860多畝地都是招標地不符合客觀事實。

在李克剛看來，東城子村在1999年，將口糧田、責任田一起進行了二輪延包，只不過“口糧田”當年就核發了證書，其他的土地因為一輪承包到2000年才到期，所以沒能趕上發證（至今也沒發證）。李克剛認為，政府所說860多畝土地都是招標地不符合客觀事實，其中至少有600畝是當初按人均分的家庭承包地。

另一反對分地的村民李克強也向《中國經濟周刊》記者表示，在上世紀80年代初期（1983年），東城子村土地中的約1000畝按照口糧地和經濟田方式人均承包到戶，承包期限15年，1999年左右到期；另有不宜均分的100畝果園和100畝左右機動地，以招標（當地稱“叫行”）的方式予以承包。因而此次政府要均分的860畝地中，有600多畝為按人均分的承包地，只有200余畝為非按人均分配的招標地。

據上訪村民介紹的1999年承包細節是，1999年村里第一批土地承包到期，村委會根據國家延包政策決定：一是將1999年到期的大洼地480多畝（口糧地，延包前是人均地），以每人一畝進行二輪延包30年，經營權證書當年核發。二是剩余的865畝土地中，按人均分的600多畝責任田（新蘋果地）將在2000年到期，這部分地與口糧地一起延包30年。留出100多畝機動地用來解決新增人口土地問題；另外100多畝（百畝老果園）為招標地。2001年，百畝老果園由于原承包戶棄種，村里將其公開發包并重新簽訂29年合同，為的是與2000年延包的土地一起，在2030年同時到期。

上訪村民認為，東城子村根據一輪承包進行的二輪延包早已深入人心，而且村委會公開宣布過延包，符合中央“發包方與農戶簽訂的合同，到期一批，續訂一批，把土地承包期再延長30年”的規定。

“有沒有簽合同、發不發證只是形式問題，不影響事實延包的本質！”李克強說，“2004年10月1日實施的《山東省實施農村土地承包法辦法》規定，‘發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。沒有簽訂的，應當自本辦法實施之日起三個月內補簽，任何單位、組織和個人不得扣留農戶的土地承包合同’。”

上訪村民認為，上述600多畝按人均分的土地雖當時沒簽合同，沒發土地權證，但已事實延包。

上訪村民試圖通過起訴東城子村委會強分土地的司法途徑也被堵死，2012年年中，招遠市人民法院和煙臺市中院，均不予受理該村上訪村民的案件。

中國政法大學教授、博士生導師趙旭東告訴《中國經濟周刊》記者，村民應該通過司法程序來解決合同是否有效的問題，當地法院沒有理由不立案，村、鎮兩級認定合同無效，而把土地統一收回“均分”是不恰當的。

呼喚土地確權

在學者們看來，這些糾紛的根源與農村土地產權結構集體所有、承包經營的特性有關，必須以確權形式明確和強化農民土地承包經營權的地位。

目前，全國的承包地確權工作剛剛展開，本刊記者在招遠市采訪時獲知，其市經管站副站長不久前赴煙臺市參加土地確權培訓。

2011年，中央確定了50個縣（市、區）確權試點。2012年全國農業工作會議要求，擴大試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記。2013年山東省“一號文件”強調，今年每個縣都要開展試點，爭取用3年時間基本完成確權工作。

“土地確權的前提是承包經營權明晰。東城子村超過70%的土地屬于‘未延包土地’（招標地），是令人難以置信。”北京市時代九和律師事務所律師陳敦認為，“中央有關農村土地承包的政策是穩定為大前提，調整僅限于個別情形，村委會承包期內收回承包地并予以重新發包，違反了現行法律法規，也與中央精神相沖突。”

“中央不提倡搞‘兩田制’并不是硬性禁止，‘清理整頓’也沒說要把承包出去的土地強行收回來。”趙旭東表示。

趙旭東認為，保持土地承包經營權長期穩定、保護農民合法權益是中國農村和農業的基石，是農村和諧穩定發展的基礎。國家土地承包政策上是前后連貫一致的，并以《土地承包法》和《物權法》等法律形式固定下來。基層政府應該嚴格按照制度規定執行土地承包政策，依法保護農民的合法權益。