信訪“德政”的扭曲與改革

信訪工作是政治清濁的晴雨表

吏民上書上訪訴苦伸冤告狀，即我們現今所謂的“人民來信來訪”，簡稱“信訪”，是古今中外都普遍存在的一種現象，它直接反映社會治理的情狀，反映統治與被統治者之間或曰官民之間的關系，是政治清濁的晴雨表。

信訪量多，說明社會苦情冤屈多，官僚腐敗嚴重，地方基層的政治治理存在諸多問題。信訪渠道暢通，可以起到一些減緩冤獄苦情、安定社會的作用。因為冤情有告，是人民對統治者尚心存希望；若冤情無告，絕望的苦情含冤者則可能鋌而走險，采取危害社會的極端行動，造成可怕的社會后果。為此，自古以來歷代統治者都有受理人民申訴冤情的制度安排。

上古傳說時代有所謂“謗木”，即在大庭廣眾之處立一木柱，允許對政府不滿的苦情含冤者上書掛大字報，以出氣發泄。即使說錯了，“誹謗”了當權者，也不以為罪，稱為“誹謗之木”。此亦可以說是中國最早的“信訪處”。設置信訪處最初或是出之于自發，但后來制度化后卻發生了扭曲，變成了形式主義的“圣政”。專制秦朝不允許人民亂說亂動，“謗木”后來竟演變成了裝飾性的石柱“華表”。到如今天安門前的華表仍然帶著彎鉤，但誰還敢在鉤上掛東西呢？

信訪“德政”扭曲為“截訪”惡政

華表雖不能再隨便掛陳情訴冤狀，但現今各級政府和黨委卻普遍設置了“人民來信來訪辦公室”，簡稱“信訪辦”，百姓可以隨時造訪，應該說是好于“謗木”的制度安排。然這項“德政”在共和國60多年的實踐中，卻也同樣出現了例行化和扭曲現象，如今更成為改革中令人頭痛的大難題。

所謂例行化是指信訪不解決實質問題而流于形式，扭曲則是指制度變形。近年來我國的信訪量是年年有增無減，其勢洶洶，中外矚目。龐大而不絕如縷的上訪群體，成為一道獨特的風景，各級政府窮于應付，費盡心機也難以解決上訪者的無盡訴求，而不得不作例行化處理。中央則認為來京上訪人數增多，是地方政府不作為。為減輕信訪壓力，政府上下級間互相踢皮球，推諉責任，中央對地方，上級對下級竟搞起了“信訪排名”并公開通報，排名先后可作為黨政干部政績考核的指標。后又扭曲為：各級黨政領導作為信訪責任人，其管區內上訪次數，要與領導干部的升遷直接掛鉤。這就迫使個別地方政府不惜重金，耗費巨大人力物力，公開采取“截訪”行動，用不正當手段將赴京上訪纏訴的人員押解回本地，或干脆關進“勞教所”。由于“維穩”經費超高，“截訪”甚至成為一些地方保安公司的生財之道，上下形成產業鏈。一些受雇于地方政府的“黑保安”，對上訪釘子戶毆打侮辱施用私刑，使信訪“德政”變成了影響極壞的“截訪”惡政。

地方政府雇兇對上訪群眾“截訪”施暴，也有其說不盡的苦衷，“維穩”死任務和“信訪排名”硬指標，對領導責任人是“一票否決制”，不硬碰硬卻也拿不出更好的辦法。而上訪被截群眾逃出保安黑手后，必定還要繼續上訪告狀，由此形成惡性循環。這一切都說明：我國信訪體制已經僵化，形成了一個打不開的死結，而亟待改革。不少地方強烈要求取消信訪考核與排名，今年5月8日，中紀委信訪主管干部張少龍表示，要堅決杜絕一切“攔卡堵截”上訪群眾的錯誤做法，嚴禁攔截正常上訪群眾。同時呼吁訪民遵紀守法，維護正常的信訪秩序。

中央高層對我國信訪制度有改革求變之心

中央高層對我國信訪制度有改革求變之心，但怎樣改？大改還是小改，政界學界要拿出可行性方案。早就有人提出干脆取消“信訪辦”，代之以法律渠道，此說雖不無道理，但果真如此，政府的“維穩”壓力會更高。“信訪辦”有如政府的門面，至少起到了擋風墻的作用。且信訪形式古今中外都存在，總體上講都起到了良好作用，何以唯獨我國效果不彰而要取消呢？

信訪制度要改革，“截訪”惡政要取消，但若各地苦情含憤訴冤者都跑到北京來上訪，能不阻攔嗎？要知道，如今上訪已不止于個人，集體上訪也日漸增多，都集結于北京，中央高層能不擔心嗎？我們且不討論轉型改革期間社會矛盾深化、利益沖突加劇的現實原因，光從現象上看，上訪群體越聚越多，可能成為有組織的強大力量，各級政府為強力“維穩”，恐怕不得不又打出“截訪”之下策。

所以信訪改革必須從體制機制上下手，要結合我國政治體制改革，有系統地大改，首先在觀念上要有所突破。由于法治精神宣傳不到位，所以群眾有冤不找法院，“信訪不信法”，千方百計找組織找領導，而且“信上不信下”、“信大不信小”，想方設法找有權有勢的大官，進京上訪更希望得到中央領導的批示，企盼清官老爺為已作主。而一旦有領導批示，下面就不敢怠慢，問題一般也確實可加快解決。但這卻使訪民心存僥幸，反而會鼓勵增加赴京上訪的人流。領導批示也好，微服私訪也好，也都只能解決少量個案，而無法解決所有社會棘手問題，其行為與法治精神背道而駛。

要讓百姓有冤屈，找組織不如找法院，找清官不如找律師

現代社會是法治社會，我國政府也一再強調要依法治國，法律才是調控社會沖突的準繩，不靠法治會亂套。所以，有冤屈找組織不如找法院，找清官不如找律師，信訪辦也必須依照法律程序辦事，不能凌駕于法律之上越俎代庖批條子。信訪辦本身不是解決問題的地方，而是提供法律法規咨詢，幫助訪者解決問題的地方。信訪辦本身哪怕是中央最高一級也不應具備行政權力，這一定位十分重要。要讓訪民知道，法律面前人人平等，國家信訪辦根本不能指揮地方政府，不依法律程序，上級也無法改變下級政府的行政，一切以既定法規和法律為準繩。

冤有頭，債有主，如果貫徹了法治精神，苦情含冤者也就不會盲目上訪找大官，找也沒有用！國外歐美日發達國家雖也都有類似我國信訪的制度，但規模都不大，上訪的人也不多，不像我國從中央到地方形成了系統龐大的信訪官僚體制，卻仍難以應付上訪人群。國外非政府組織NGO援助弱勢群體，起到了政府也起不到的好作用，獨立工會更是有組織地幫助無助的勞動者討回公道，其能力比我們的信訪辦強得多。若有政治訴求，則可找民選議員，在地方議會和國會發聲，監督政府徹查腐敗官員，形成強大的輿論力量。社會多元抗訴渠道也多元，政府也就不會有什么信訪壓力。

那為什么我國就沒有宣泄機制，為什么我國苦情含冤者一門心思只找官府信訪，而不找非政府組織或律師牧師等幫助呢？這恰恰說明我國須作體制性改革。面對著潮水般的上訪人群，若不及時進行大的實質性改革，將會釀成嚴重的后果。今年1月7日，新任中共政法委書記孟建柱在一次會議上宣布：要推進“勞動教養、涉法涉訴信訪工作、司法權力運行機制、戶籍制度”四個方面的改革。此可謂改革進入深水區中央部署攻堅克難的舉措，可以看作是我國改革向縱深推進的信號。四大改革之一有信訪制度，且與其他三項改革相關聯，可以看成是體制性改革大動作。

改革首先在經濟上突破，現在無可避免將轉入政治領域。今天我們向勞教、信訪弊政開刀，不應只作單項的制度修補，應該聯系政治體制改革這盤大棋，將改革引向制度縱深。試問：若政府權力都被關進了籠子，誰還愿老去找政府上訪啊！

（作者為北京大學政府管理學院教授、博導）

責編/馬靜 美編/李祥峰