上下左右全景透視基層干部

中央政府眼中的基層干部

在中央看來，基層干部最大的責(zé)任，就是嚴(yán)格執(zhí)行中央的各項(xiàng)政策和指令，完成中央設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)。一方面實(shí)現(xiàn)基層社會的穩(wěn)定與秩序，另一方面帶動基層社會的繁榮和發(fā)展，使老百姓能夠安居樂業(yè)。

但難就難在，中國各地的情況并不一樣，所以中央的統(tǒng)一要求實(shí)際上也都比較原則化，或者只是設(shè)定一個范圍或底線。各級地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中，也都會加入自己的意圖和變通，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在執(zhí)行時，其所真正承擔(dān)的政策“早已不是當(dāng)初的模樣”。但出了問題，責(zé)任卻全部落在他們身上。

地方政府眼中的基層干部

在地方政府特別是縣政府的眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是它們不得不依賴的“腿”。縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的期待自然是，通過給予后者一定的權(quán)力，下?lián)芤欢ǖ腻X款，后者就迅速地行動起來。但結(jié)果卻經(jīng)常不能讓他們滿意。原因主要涉及兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要么不積極，要么不能嚴(yán)格執(zhí)行縣方面的意圖，也不能圓滿完成縣設(shè)定的各種指標(biāo)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行的過程中，往往還會惹出新的事端。縣政權(quán)自然也難辭其咎，只能將板子打在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上。但實(shí)際上，雖然所有的“條”都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的部門和人員去落實(shí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能掌握的資源和擁有的權(quán)力卻極其有限。特別是在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去財(cái)政自主性，諸事都得依賴縣政府的財(cái)政撥款，而對于完成縣下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)來說，僅僅靠縣的撥款又是不夠的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是得“開動腦筋”去“開辟財(cái)源”。其結(jié)果也就在意料之中，既想讓馬兒跑，又不給馬兒足夠的草。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象是這一格局的產(chǎn)物。

輿論界、學(xué)術(shù)界眼中的基層干部

在輿論界和學(xué)術(shù)界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負(fù)面形象往往多于正面形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是直接與基層民眾打交道的最前線。在執(zhí)行中央和上級政策的過程中，在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的治理事務(wù)時，難免會出現(xiàn)一些失誤，甚至引發(fā)矛盾和沖突。一旦出現(xiàn)治理上的焦點(diǎn)事件，傳媒一般都是從社會和普通民眾的立場出發(fā)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行“揭露”和“批判”。揭露他們?yōu)榱怂嚼址该癖娎妫兴麄冐桀欀醒氲娜钗迳甓烈馔秊椤σ徊糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，這種“揭露”和“批判”并不過分。但由此塑造出來的“基層干部差”的形象，幾乎成為所有人思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“第一印象”。而學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)知和評價，長期以來都是不足的。一個實(shí)例就是，本世紀(jì)初學(xué)界對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的未來展開了爭論。部分學(xué)者就主張撤消現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，只保留作為派出機(jī)構(gòu)的若干機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級治理主體的地位并未得到他們的認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象也就可想而知了——他們不僅沒有發(fā)揮積極作用，反而經(jīng)常起到消極作用，甚至是有些多余。

基層民眾眼中的基層干部

在一些基層民眾的眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象往往與“貪”和“壞”聯(lián)系在一起。在筆者所作的農(nóng)民政治心理調(diào)查中，絕大多數(shù)農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有著“太腐敗”的定性判斷。至于“壞”，往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對待民眾的態(tài)度與方式有關(guān)。稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)村兩級政權(quán)每年都要伸手向農(nóng)民要錢要糧，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，干群關(guān)系緊張。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離“掠奪者”的形象并不遙遠(yuǎn)。當(dāng)時流行的話是，“催糧要款，要錢要命。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為基層民眾所做的事情，以及一些公共支出所必需的攤派，基層民眾并不一定都能理解。但稅費(fèi)的征收和計(jì)劃生育中的罰款與強(qiáng)制，卻是顯而易見的，他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負(fù)面印象大都由此而來。農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再向農(nóng)民要錢，農(nóng)民一般也無求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了極少的一些事務(wù)如辦證和計(jì)劃生育，不得不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打一些交道外，他們也會感覺鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與他們的關(guān)系不大。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作重心逐漸轉(zhuǎn)到招商引資和“維穩(wěn)”上面。招商引資往往涉及土地征用和拆遷，極易引發(fā)矛盾。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）

責(zé)編/劉建 美編/石玉