中國城鎮化最大風險：城鄉矛盾內化

觀點摘要

中國城鎮化的最大風險，是城鄉矛盾的內化，即城市化的發展沒有真正解決城鄉二元結構和城鄉差別的矛盾，而是轉化為城市體系內部更加復雜、更加深刻、更加棘手的社會矛盾

現在國內許多城市都在推行以產業高端發展進行人口調控，辦法是“以業控人”，力圖把大量低端產業及其就業人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農民市民化挑戰了

大城市決不是數億中國農民工的歸宿，剩下的選擇就只有一個——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。但是，深入調查研究就會發現，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通

土地是農民市民化的一個重要本錢，現行土地管理制度雖然不斷改進，但總體上仍然不利于失地農民獲得充分補償，政府更沒有在城鎮土地擴張過程中把大量失地農民轉變為市民的積極性

城鎮化的進一步發展、擴張，對中國經濟來講不僅是一個巨大機會，同時也有很大的風險，現在這種風險正實實在在地向我們走來。

“城鄉矛盾內化”現象，在某種程度上有擴大的跡象

中國城鎮化的最大風險，是城鄉矛盾的內化，即城市化的發展沒有真正解決城鄉二元結構和城鄉差別的矛盾，而是轉化為城市體系內部更加復雜、更加深刻、更加棘手的社會矛盾。

中國走向現代化，有一個絕對繞不過去的問題，就是通過現代經濟和城鎮化的發展，改變城鄉二元結構，消滅城鄉差別。但是現實生活告訴我們，在經濟高速發展和城市繁榮的過程中，也可能出現另一種情況。即城鄉二元化和城鄉矛盾并沒有得到真正解決，而是轉化為城市化和城鎮化發展的內部矛盾，我把它叫做城鄉矛盾的內化。拉美和東亞一些國家，已有這樣的典型案例。

2006年，我在研究中國農村就業轉移問題時就發現，中國城鎮化發展出現了城鄉矛盾內化的某些跡象。1996年到2003年，正是國內城市化快速擴張和大量占用農民耕地的高潮時期，耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，7年耕地面積下降水平為5.13%，成為改革開放以來耕地面積下降最快的時期，但正是在這個時間段（1996-2003），農業部門的就業比例卻始終保持在49—50%的水平，變動差率在1到0.9之間，幾乎可以小到不計。

當時我的感覺是，這樣發展下去不行了。城市化把大量農村土地拿走了，代價僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民，繼續留在農村就業的人群比例仍然相對較高，出現了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農村就業轉移增長的比例極不對稱，城市規模擴展和城市吸納穩定居民的比例極不對稱。后來，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問題。以1980年到2010年為例，城市區域面積從5000平方公里上升為4.6萬平方公里，面積增加了9.2倍，城鎮化率為49.95%，同期城鎮常住人口從1.9140萬增加到6.7113億，增加了3.5倍，其中戶籍人口只有4.5792億，人口城市化率只有43.15%，有2.1321億人沒有成為市民。

“兩個極不對稱”繼續發展，也可以在一個不太長的時間里讓中國城市化率達到很高水平（比如75—80%）；讓農業產值和農民人口比例大大減少，從而在形式上消滅城鄉二元結構和城鄉差別。但是，一切問題都不會得到真正解決。城鄉二元結構和城鄉差別的矛盾，將會轉化為城市體系內部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾；城市戶籍市民和大量非戶籍就業人群的利益矛盾；政府管理差別和社會公平公正的矛盾；大城市人口過度擁擠和超越資源環境承載能力的矛盾，等等。

由此，在中國城鎮化的歷史任務基本結束之后，經濟社會發展可能面臨一種非常糾結的狀況。那時，城市土地無論在商用、住宅或工業用地方面的進一步擴張，都會繼續創造巨大產值，城市建設與城市繁榮會發展到一個新水平，中國經濟總量肯定會上一個大臺階。與此同時，大量失地農民只有少部分真正融入市民社會，大部分成為不穩定的城市最低收入人群，以及仍有相當比例的農村失業者。這時，如果我們執政黨還要繼續堅持公正公平和共同富裕的發展方針，在已經沒有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限，成本和難度會非常之大。由于城鎮化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農民損失巨大，城鄉矛盾內化的社會矛盾一定會更加復雜、更加深刻、更加尖銳。中國的社會經濟發展狀況，很可能就是另外一種樣子了。

根據我個人的觀察，國內已經出現的“城鄉矛盾內化”現象，一直沒有得到比較明顯的改善，在某種程度上還有擴大的跡象。

國內城市建設高端化發展方向非常不適合農民市民化的轉變

新一輪城市化的投資結構加上政府的行政偏好，正在引導國內城市建設向高端化方向發展，在目前發展狀況下，大量吸納農民工穩定就業，大規模促進農民轉變為市民，是非常困難的。

目前有一種很流行的觀點，認為未來城鎮化發展可以產生40萬億的投入拉動，成為進一步推動經濟的強大杠桿。這種分析是有道理的。但我認為如果真有40萬億的話，這個40萬億怎么投入才是最重要的問題，因為不同的投入——投入領域、投入結構、投入方向，會給城鎮化的發展帶來完全不同的結果。

最近，中國社會科學院發布的《中國城市發展報告2012》，從農民市民化的角度，提出了一種對未來城鎮化投入問題的思路。這個報告不是抽象計算40萬億的宏觀經濟賬，比如未來30%左右的城市化率可以創造多少土地收入、新增消費、稅收總量、融資規模，最終能夠增加多少GDP總量等，而是測算在社會保障和公共服務的配套上，需要為農民市民化投入的成本。該報告提出國內農民市民化的平均成本為10萬元人民幣，進入中等城市的農民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計未來20年大約需要投入40-50萬億。

按照我的理解，為農民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮化發展，實際上提出了一種具有明確指向性的城鎮化發展方式，即能夠充分容納和實現農民市民化的城鎮化發展方式。這是一種非常有意義的分析方式。從理論合理性的意義上估算，未來20年農民市民化的數額相當巨大，首先需要把現有無城市戶籍的2億多農民工轉為市民，之后按照合理的農業就業人口比例，還應把近2億人轉入城鎮就業、生活，這樣粗算下來就有近4億農民需要轉為城市市民。

要實現和容納這4億農民市民化，讓這4億人在城市和城鎮中宜居、宜業、宜養，就必須在城市化和城鎮化發展的整體架構中，有能夠讓他們充分就業的行業領域；有大量適合他們貨幣購買力的住房；有足以容納他們子弟充分接受教育的學校；有能夠滿足為他們服務的醫療和其他基礎設施等，還要有一個適應他們收入水平的城市生活成本門檻。很顯然，要滿足這些要求，已經不是搞幾項工程和幾個投入預算就能解決的問題了，而是涉及到中國未來城市化和城鎮化發展的大方向、大趨勢。

目前，中國的城市化、城鎮化發展正在進入新的發展階段，這個階段表現出來的種種情況，我認為非常不適合農民市民化的轉變，更不要說數量如此龐大的農民市民化的轉變了。根據我們的觀察，改革開放后的國內城鎮化發展，大致可分為兩個階段。第一階段主要以城市外延規模擴張為特征，在城市土地擴張帶動下，推動大規模城市改造、大規模住房和大規?；A設施建設，目前大多數城市已進入該階段尾聲。第二個階段，許多城市開始選擇向高端化發展，在高端基礎設施、高端產業行業和高端投資領域，進行全面規劃、全面動員、全面投入。

應當看到，中國出現城市高端化發展態勢，既有發展階段提升需求的客觀背景，也有政府行政偏好的驅動。后者的作用非常強勢、非常有效，在缺乏必要約束時還常常導致城市高端化發展走向極端，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區建設越來越高檔化、貴族化，城市公共設施越來越追求氣派、豪華，動輒就是國際一流。城建豪華之風的典型案例就是爭建摩天大樓。據統計，2011年中國摩天大樓有1000多座，正在準備建設的也有1000多座，遠超美國的436座和阿聯酋的50座。在國內經濟發展排名很低的貴陽市，也要規劃建設17座摩天大樓，幾乎沒有知名度的廣西某市，正在雄心勃勃地規劃建設全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米。初步計算，5年后全國新建摩天大樓可能超過1000座，以每座50億元計算，投資總額將超過5萬億。

這樣的所謂城市高端化發展，可能不是個別案例而是itdA1HV+LpHqQlUxbFYt6FO53Z/QhBbVi3BZz6iJM5s=比較普遍的現象，不是少數行政官員追求的目標而是大多數政府在新一輪城市化發展中爭相攀比、追求的東西。如此下去，前文所講的農民市民化的城鎮化發展，就只有理論概念和模式的意義了。更值得研究的是，現在國內許多城市都在推行以產業高端發展進行人口調控，辦法是“以業控人”，力圖把大量低端產業及其就業人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農民市民化挑戰了。

農民轉變為市民最大障礙：大城市生活成本的高昂和社會保障的短缺

大城市生活成本高昂和社會保障方面的諸多矛盾，成為農民轉變為市民的最大障礙，在國內城市化布局方面存在的問題，又使農民市民化的其他選擇困難重重。

長期以來，理論界普遍認為農民工轉變為城市市民的最大障礙是城鄉戶籍制度，提出只要放開嚴格的戶籍管理就能改變現狀。我歷來不認同這個觀點，至少在北京、上海、廣州一類大城市，這個觀點與事實不符。實際情況是，在這樣的大城市里實現農民市民化，最大、最重要的障礙并不是戶籍，而是生活成本的高昂和社會保障的短缺。下面僅以兩個典型事例說明問題。

第一是住房問題。從2004—2011年，國內商品住宅銷售價格（元∕平米）增長92.83%，平均每年價格增長11.60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房價年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的嚴格調控下，情況有所改善，但是從2012年11月開始，房價水平又大幅反彈，許多大中城市房價漲幅已接近兩位數字。據有關部門調查，農民工在城鎮的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉結合部或城近郊區的農民住房，自購住房的比重不足1%，繳納住房公積金的農民工比重不足3%。2010年農民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的四分之一?，F在中央政府正在大力實施保障房建設工程，3200萬套保障房以四口之家計算可容納近1.2億人，但這個保障房工程基本上沒有農民市民化的份額，更不要說可能有上億人的規模了。

第二是社會保障問題。最近8年來城市企業退休基本養老金水連續提高，2012年已從月人均700多元提高到1700元，年收入達到20400元，這就為全面參加社會保障項目提供了基本條件。相比之下，據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重僅為16.4%，參加城鎮醫療保險的僅為18.6%，參加工傷保險的僅為27%，參加失業保險的僅為9.4%。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例，一個農民工如參加城鎮各項社會保險，用人企業每月需為其繳納516元，農民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%），合計為每月682元，每年為8184元。在平均月收入只有1383元的條件下，農民工怎么會有全面參保的積極性呢？

很顯然，大城市決不是數億中國農民工的歸宿。在高昂的居民生活成本面前，即使給農民工一個戶口本，絕大多數人也很難在大城市找到自己長久的安身立命之處。怎么辦呢？要實現農民市民化的轉變，剩下的選擇就只有一個——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。這是我一直看好的數億中國農民工的最終歸宿。

但是，深入調查研究就會發現，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通。

近幾年來國內中小城市的發展，也出現了向高端化發展的傾向。據國內一家研究機構統計，全國有600多個城市正在雄心勃勃地計劃“走向世界”，在200多個地級市中，有180多個正在全面規劃建設“國際大都市”，約占全部地級市的90%左右。這種城鎮化發展方向的選擇，顯然并沒有大量容納農民工的考量。

在小城鎮就業也并不容易，無產業則無就業，現在各類產業都主要聚集在大城市和大城市群周圍，大多數小城鎮的產業聚集程度，遠遠不能滿足農民市民化的就業要求。說到小城鎮的基礎設施建設，問題就更大，目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。再看小城鎮的基本公共服務，無論是公共教育、公共醫療衛生還是公共文化設施，都遠遠無法同大中城市相比。在這樣的發展狀況下，無法設想國內的小城鎮能夠承當起農民市民化的歷史任務。

現行土地管理制度使農民的土地權益在城鎮化過程中大量流失

土地是農民市民化的一個重要本錢，現行土地管理制度雖然不斷改進，但總體上仍然不利于失地農民獲得充分補償，政府更沒有在城鎮土地擴張過程中把大量失地農民轉變為市民的積極性。

改革開放30多年，國內城市化的高速迅猛發展，主要依賴土地財政的高效積累，即政府憑借對土地經營的絕對壟斷，以國家名義大量征用農民耕地，再以土地租用方式出售給工商業開發企業，在低買高賣中獲得巨大土地出讓收入，成為國內所有城市、城鎮得以發展擴張的最大本錢?，F在大家都知道了，這是一個非常明顯的不等價交易過程和機制。在這里，只有少數人的交易補償比較充分，大部分農民家庭的土地出讓所得，則遠未得到必要和充分的補償。

應該看到，近年來政府征地拆遷的補償已有不同程度提高。2009年全國征地拆遷補償支出5180.58億元，占土地出讓金收入的比重為37.10%，2011年的征地拆遷補償支出23629.97億元，比重上升為71.25%。但與此同時，政府收支對土地財政依賴的總體格局，并沒有根本改變。全國土地出讓金收入加上同期與房地產相關的地方稅收入，合計作為土地財政收入。據財政部門統計，從2008年到2011年， 土地財政收入4年中分別占地方財政收入的比重為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考慮到省、區政府并無直接的土地出讓收入，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高。只要財政高度依賴土地，政府在很大程度靠土地吃飯，政府和農民之間的土地利益矛盾，就很難不成為一個利益爭奪的制度難題。

進一步研究還會發現，由于現行土地價格結構存在的問題，還一定會導致地方政府在發展和引進產業項目時，肯定要盡量壓低對被征地農民的補償水平。2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業服務業用地5728元/平方米，住宅用地4522元/平方米，工業用地659元/平方米。工業用地價格僅相當于商服用地價格的11.5%和住宅用地價格的14.6%。在這樣的價格結構下，政府出讓工業用地時絕大多數虧本，但為了今后地方稅收、就業，再虧本也要出讓工業用地。這樣，為了既保證工業用地的低價格，又實現土地征收出讓中的資金平衡，地方政府就不得不一手壓低對被征地農民的補償水平，另一手又不得不抬高對城鎮住宅和商業服務業用地的供地價格，其結果是導致被征地農民和城鎮居民兩方面都強烈不滿。

現在，農民集體建設用地這一塊的土地權益，可能在城鎮化過程中大量流失，非常值得關注。我國農村集體建設用地至少有2.5億畝以上，這是農村集體唯一可以用于住宅建設和可能進行社會市場化投入的寶貴土地資源。但是，由于農民的土地確權還遠不到位，農民在土地產權交易中的軟化、弱化地位比較普遍，已經出現了權益大量喪失的現象，有些地方強行以城鎮規劃為名對農民集體建設用地進行征用；有些廠商收買和勾結集體組織負責人，非法簽訂農村集體建設用地的租用合同（如烏坎事件）；在當前全國撤縣設市、撤鄉并鎮的風潮中，有些政府機構總是想乘機擠占部分農民集體用地，等等。這些情況非常令人擔憂。

（作者為國家行政學院原副院長）

責編/馬靜 美編/李祥峰