聽證亂象與公眾參與危機(jī)

起源于英美的聽證會(huì)，原本是指法院在審判時(shí)，以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判的公平，從而確保司法正義。后來，這一制度的優(yōu)越性逐漸被引入公共決策領(lǐng)域。中國(guó)也在上世紀(jì)末開始探索建立聽證會(huì)。然而，為什么這樣一種優(yōu)越的制度，在中國(guó)卻不怎么被看好，甚至演變?yōu)槁犠C會(huì)種種亂象而飽受詬病呢？

我國(guó)聽證會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有想象得那么順利

目前，聽證會(huì)制度既存在于立法體制之中，也存在于行政決策之中，是一種用途廣泛的法律制度。在國(guó)外，聽證會(huì)不僅成為政治、行政中的一項(xiàng)重要制度，是政府、議會(huì)與公眾共同決策的一個(gè)重要部分，而且還成為西方后期興起的治理與善治理論中的一種直接例證，是公共決策者和公眾參與有機(jī)結(jié)合的一項(xiàng)善政舉措。在我國(guó)，各種形式的聽證會(huì)也逐漸成為我國(guó)行政和政治生活中的一種新興現(xiàn)象。具體而言，1996年我國(guó)開始建立了“行政處罰聽證”制度，用于行政執(zhí)法領(lǐng)域；1997年建立了“價(jià)格決策聽證”制度，為發(fā)展改革部門用于公共事業(yè)收費(fèi)制度改革和價(jià)格調(diào)整；2000年建立了“立法聽證”制度，與《立法法》一道規(guī)范了法律出臺(tái)的程序和公眾參與規(guī)范……2006年，我國(guó)環(huán)保部還專門就公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制訂了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，正式規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門……對(duì)公眾意見較大的建設(shè)項(xiàng)目，可以采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式再次公開征求公眾意見”。總之，目前，聽證會(huì)作為一種法律和行政制度，在我國(guó)涉及公共事務(wù)的領(lǐng)域中被廣泛采用，聽證會(huì)制度也被當(dāng)作是公眾有效有序參與決策的一項(xiàng)良好制度而被各界廣泛期待。

然而，在我國(guó)，聽證會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有想象得那么順利，相反，觀察人士發(fā)現(xiàn)，我國(guó)聽證會(huì)還發(fā)生了種種的怪現(xiàn)象。正是這些聽證會(huì)的怪異現(xiàn)象，讓我們深刻地感受到：中國(guó)的民眾怎么了？中國(guó)的聽證會(huì)怎么了？為什么中國(guó)聽證會(huì)出現(xiàn)了這么多的“被參與”、“虛假參與”，而最終走向了“少參與”和“不參與”。我國(guó)聽證會(huì)的制度危機(jī)來源于公眾參與危機(jī)，我們必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的公眾參與狀況和當(dāng)前的政治、行政生態(tài)做一個(gè)系統(tǒng)的反思。

聽證會(huì)參與危機(jī)根源于特定階段下的公眾參與危機(jī)

美國(guó)學(xué)者亨廷頓曾經(jīng)在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政治參與發(fā)表過如下觀點(diǎn)，認(rèn)為從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)的變革中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致公民政治參與要求的增加。這為一個(gè)國(guó)家政治民主化發(fā)展提供了良好的契機(jī)，然而如果在擴(kuò)大公民政治參與的同時(shí)，未能相應(yīng)地提高政治制度化的水平，那么極有可能帶來政治上的不穩(wěn)定。因此，政治參與既可以促進(jìn)政治穩(wěn)定，也可以帶來政治不穩(wěn)定。

亨廷頓描述的這種政治生態(tài)比較有針對(duì)性地解釋了聽證會(huì)在中國(guó)遭遇的困局，也就是說，我國(guó)聽證會(huì)制度當(dāng)前面臨的是利益多元化、表達(dá)需求多樣化而政治參與制度建設(shè)不足、政治狂熱和政治冷漠同時(shí)存在、政治理性表達(dá)不足、政治寬容文化有待建設(shè)的階段。加上我國(guó)聽證會(huì)制度和執(zhí)行過程中本身存在公開性不夠、公平性缺失和明顯操縱等各種弊端，聽證會(huì)催生怪象、遭遇冷局也就見怪不怪了。

在這種政治發(fā)展階段舉行聽證會(huì)，雖然我們?cè)诶碚撋现鲝埪犠C會(huì)要堅(jiān)持公正原則、公開原則、公平參與原則和講究效率原則等基本原則，但實(shí)際上，這些原則都只是特定的一種理論形態(tài)，現(xiàn)實(shí)中這些原則的落實(shí)卻非常艱難。有些聽證會(huì)參與代表是主辦方選擇的結(jié)果，有些參與聽證會(huì)的代表本身就具有特定傾向；而聽證會(huì)的程序議題基本不體現(xiàn)相對(duì)方和相關(guān)參與人的意愿；尤其是聽證會(huì)最后的結(jié)果和結(jié)論也并沒有真實(shí)而有效地反映民意。正是我國(guó)聽證會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中缺乏公正公平和有效的參與，導(dǎo)致了相當(dāng)程度上的參與無效，以至于即使有公開的形式，也沒有公平的效果。這又在很大程度上加重了參與公眾的無效感，導(dǎo)致了更大范圍內(nèi)的不參與和“懶得參與”。

這種形式主義的參與與發(fā)展中階段的政治生態(tài)相結(jié)合，還導(dǎo)致了另外的一種極端——那就是政治心理的不寬容。社會(huì)上廣泛存在著對(duì)政治的冷漠，同時(shí)伴生的是對(duì)政治的不認(rèn)同、不信任……因此，即便有些聽證會(huì)的程序和措施都符合法律法規(guī)，各個(gè)環(huán)節(jié)都考慮了相關(guān)當(dāng)事人的意見和利益，但在決策難以兼顧各方全部利益的情況下，還是會(huì)遭致不同利益群體的不理解和詰難。尤其是一些“仇官仇富”心態(tài)，更加使聽證會(huì)難以在公眾場(chǎng)合下和大眾媒體內(nèi)得以有效地傳播，使聽證會(huì)的公開公正運(yùn)行增加了相當(dāng)?shù)碾y度。

聽證會(huì)制度如何落到實(shí)處？國(guó)外運(yùn)行良好的聽證會(huì)如何能夠在我國(guó)扎根？筆者認(rèn)為，我們需要堅(jiān)持兩手抓，一手抓硬件，一手抓軟件，軟硬結(jié)合。硬件方面是，從規(guī)范聽證會(huì)制度入手，加強(qiáng)制度建設(shè)；軟件方面是，從政治文化建設(shè)入手，培育理性寬容的政治文化，加快發(fā)展和培育有效的公眾參與。這些工作其實(shí)也是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、媒體、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多方面的共同配合。

政府要構(gòu)建合理而有效的聽證會(huì)制度

政府作為制度的提供者和聽證會(huì)的組織者，必須在制度建設(shè)、制度完善和制度運(yùn)行方面發(fā)揮主要職責(zé)。聽證會(huì)往往成為現(xiàn)代政府吸納民意進(jìn)行民主決策的一項(xiàng)機(jī)制，政府往往具有制度提供的職責(zé)。政府一定要構(gòu)建合理而有效的聽證會(huì)制度，并在實(shí)踐中不斷地加以完善。

在這個(gè)方面，一是要在總結(jié)我國(guó)價(jià)格聽證、立法聽證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，制定專門的聽證會(huì)法律制度，明確聽證會(huì)的內(nèi)容和程序，確定聽證會(huì)參與者的權(quán)利和義務(wù)。

二是要完善聽證會(huì)的具體實(shí)施細(xì)則，規(guī)范聽證會(huì)的有效實(shí)施。要制定聽證會(huì)申請(qǐng)書和理由說明書制度，明確聽證會(huì)的目的，建立聽證會(huì)調(diào)查、質(zhì)詢、辯論制度，圍繞申請(qǐng)書和理由說明書中所提出的論點(diǎn)和論據(jù)展開廣泛的討論，不應(yīng)把聽證會(huì)當(dāng)作走“過場(chǎng)”。

三是要建立透明的聽證會(huì)機(jī)制，讓社會(huì)各界充分了解聽證會(huì)代表所表達(dá)的意見。

四是要建立常態(tài)化的聽證會(huì)代表選拔機(jī)制，讓那些熱心公益事業(yè)、具有專業(yè)知識(shí)的公民成為聽證會(huì)代表。

五是把聽證會(huì)與人民代表大會(huì)及政府辦公會(huì)議等具有決策性功能的會(huì)議緊密結(jié)合起來，建立一種政策咨詢與決策相互聯(lián)系的科學(xué)決策機(jī)制，從而增強(qiáng)聽證會(huì)參與者的效能感。

大眾傳媒要發(fā)揮獨(dú)特的作用和功能

大眾傳媒作為聽證會(huì)的重要組織者、參與者和見證者，必須發(fā)揮其獨(dú)特的作用和功能，在搭建聽證平臺(tái)、引導(dǎo)理性參與、改造政治文化方面發(fā)揮作用。電視、電臺(tái)、報(bào)刊雜志等大眾媒體在現(xiàn)代的政治和行政生活中已經(jīng)越來越不可缺少，在公眾生活中的影響也日益深遠(yuǎn)。它們作為公共事物，也執(zhí)掌著一種“公權(quán)力”——輿論力，因此，聽證會(huì)上離不開大眾媒體的積極參與和有效監(jiān)督。

為此，各種媒體在聽證會(huì)建設(shè)方面，一是要積極參與，客觀報(bào)道，全程跟蹤，有效監(jiān)督，為聽證會(huì)的召開提供一個(gè)公開的傳播平臺(tái)和公正的輿論環(huán)境，確保每一種利益和聲音都得到表達(dá)；二是對(duì)一些操作有問題甚至暗箱操作的聽證會(huì)操縱者要進(jìn)行及時(shí)而有力的監(jiān)督，避免聽證會(huì)異化和走形；三是在聽證會(huì)的輿論場(chǎng)上，要注意輿論的引導(dǎo)，要提倡理性參與，營(yíng)造寬容而文明的傳播環(huán)境，避免一些仇恨、暴力和非民主的現(xiàn)象和行為發(fā)生；四是要注意培育一種文明參與的政治文化，注意宣傳一些合理的、科學(xué)的現(xiàn)代意識(shí)，共同構(gòu)建和諧社會(huì)建設(shè)所需要的現(xiàn)代文明和主流文化。

社會(huì)公眾要不斷提升參政議政能力

社會(huì)公眾作為聽證會(huì)的重要參加者，要充分利用好聽證會(huì)等公眾參與機(jī)制和平臺(tái)，積極并有效地參與，不斷提升參政議政能力和水平。一般而言，作為有效的政治參與者，公眾在聽證會(huì)上要發(fā)揮更加有效的功能，需要加強(qiáng)以下幾點(diǎn)：一是注意提升自身素質(zhì)，提高維權(quán)意識(shí)和能力，要提前對(duì)聽證會(huì)的議題做好了解和準(zhǔn)備，對(duì)自身的利益訴求做好調(diào)查和合理性、合法性分析；二是要注意通過組織化手段，通過借用一些社會(huì)團(tuán)體的方式，凝聚更多人的利益訴求，使自己從單個(gè)人的利益變成多數(shù)人或者是團(tuán)體的利益表達(dá)，增強(qiáng)聲音的分量；三是要善于利用傳媒等現(xiàn)代傳播手段，擴(kuò)大自己的聲音；四是要注意保持參與的理性，保持有序的參與，注意尋求與決策者的順暢溝通和良好互動(dòng)，不斷提高參政議政能力和水平。

總之，聽證會(huì)作為聯(lián)系政府、社會(huì)、公眾等各個(gè)方面的一個(gè)綜合平臺(tái)，作為一項(xiàng)現(xiàn)代民主政治體制下的科學(xué)民主決策制度，要發(fā)揮有效的作用，必須要有完備的制度規(guī)范，更需要有寬容的政治文化。在利益多元化的今日之中國(guó)，培育和優(yōu)化政治文化和心理，加強(qiáng)政治生態(tài)環(huán)境的軟件建設(shè)與加強(qiáng)聽證會(huì)的制度建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督等硬件建設(shè)同樣重要，都需要政府、媒體及社會(huì)公民作出有益的探索。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院科研部研究員）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉