改革者的“免責”與問責

李克強總理曾談到，“不改革可能不犯錯誤，但要承擔歷史責任。”然而在現有官場環境中，對改革“不感興趣”的官員大有人在，因為改革失敗很可能仕途中斷，做“太平官”反而更有可能步步高升。

近日上海市政府為調動官員改革積極性，出臺了一份《關于促進改革創新的決定（草案）》，提交市人大審議。其中規定：“對依照本決定規定程序決策、實施改革創新，而未能實現預期目標，且未謀取私利的，在政府績效考核中對有關部門和個人不作負面評價，不予追究行政責任及其他法律責任。”《決定》還稱，只要法律法規規章、國家政策不禁止不限制，就鼓勵大膽改革創新，原則是“法無禁止即自由”，而非“法無授權即禁止”。

這一決定明示了改革創新的法治路徑和“責任豁免”，目的是為了釋放改革動力，進一步鼓勵大膽改革創新。所謂改革創新，就是要走一條前人沒有走過的道路。就此而言，這一決定具有積極的意義。然而，在筆者看來，它所隱含的問題也并不比其積極意義少。也就是說，如何鑒別真改革、真失敗將成為一個重要問題，因為它沒有闡明改革的根本出發點。

首先，正如媒體所解讀的，這一決定是建立在試錯的認知上。眾所周知，試錯是一種獲取知識的經驗方法，適用于問題比較簡單和范圍比較有限的情況，因而它不是無限的。改革允許犯錯，但也必須考慮社會成本，考慮社會能否承擔起損失。此外，按照波普爾的說法，試錯包括了猜想-反駁，沒有反駁，猜想就是一廂情愿。在制度建設上，就是改革創新要有健全的糾錯機制，如果只有免責，沒有問責糾錯，官員權大責小的狀況就將進一步擴大，而這與改革的本義背道而馳。

其次，改革的原則不能提倡“法無禁止即自由”的說法。在法治社會，這一說法是針對權利者的，而不是針對權力者的，這已經是一個法治常識。《決定》所稱的改革顯然指的是自上而下的上層設計，不是民間社會自發的改革，它的執行者是權力者。如果權力者“法無禁止即自由”，那么其結果可能有兩種，一是善用權力，一是濫用權力，而濫用權力又將得到“責任豁免”，這與《決定》所稱的在法治的框架內進行改革是矛盾的。進一步說，這是違背將權力關在籠子里的法治路徑的。

改革不可能建立在這樣的假設上，即改革者都是必然出于公心，因而可以寬容對待他們好心辦壞事。畢竟，動機是無法證明的東西。以一個美好目標的名義而犧牲廣大群眾的利益，這在歷史上不是沒有先例的。

但這并不是說不要大膽改革創新，而是想要指出：改革本身并不具有天然的正確性，因此首先弄清改革的目的才是最重要的。進一步深化改革，首先應重塑改革的價值關懷。如果缺乏這一認識，無論掌握權力的改革者是否“牟取私利”，試錯都將與折騰沒有任何區別，改革者“法無禁止即自由”都將與濫權沒有任何區別。

那么，什么是改革的真正價值關懷所在呢？那就是民眾的福祉，只有民眾的福祉才是改革的唯一出發點。

必須承認，經過幾十年的改革，社會的利益已經多元化，改革已不像當初那樣簡單，這使得改革的內涵變得更多元，對改革的認識也變得更復雜。改革本身已經不再是一個和諧的整體概念，可以將所有人的利益納入其中。因此，看上去同樣是出于改革的目的，不同的立場觀念卻會產生強烈的沖突。

歷史上許多改革者個人都是廉潔自律的，但其改革目的卻是代表官府與民爭利。我們的改革應當超越歷史，改革免責的標準只能有一個，那就是看改革者是否為民牟利。事實上，這樣的改革者才會以社會成本為念，以法治建設為念，并不懼失敗問責。而這樣的免責制度才會與民心一致。

（作者為南京大學教授）