改革頂層設計可依賴咨詢機構

改革是什么？我認為，改革就是要打破原有的利益格局、權力格局。只有改變原先不合理的狀況，我們才能釋放生產力、釋放活力。30年來，在改革取得巨大成就的同時，似乎開始出現否定改革的聲音。為什么？其中原因固然復雜，但最重要的因素之一是缺乏頂層設計。改革似乎進入到一個誤區，政府部門僅僅把改革當作一項常規工作來落實，一聲令下，各自認領，把全局性問題部門化了，把解決問題變成了部門意志的體現和部門利益之間的博弈，這樣的改革只是給既得利益博弈提供了平臺，容易造成部門之間各自為政、單兵作戰，很難從戰略全局高度進行總體統籌和全面協調。

突破這一困境，需要對改革進行重新思考，需要從理念上進行轉變，需要具有頂層思想、戰略格局觀。如果不思考，可能出現兩種情況，一種是無所作為，另外一種是根本不知道該管什么、不該管什么，結果不該管的管了很多，該管的反倒沒管住。政府過多地干預市場經濟，會嚴重破壞市場秩序。從這個角度去說，這些都是頂層設計的問題。

如何進行頂層設計？需要一個頂層設計的機構和載體。目前社會上有兩種觀點：一是恢復經濟體制改革委員會，二是由國家發改委來負責。對這兩種觀點，我都不是很贊同。

首先，“經濟體制改革委員會”的誕生是和當時國情密切相關的。當時在人們的頭腦中，計劃就是社會主義，只有計劃才姓“社”，市場它姓“資”。社會主義不允許追求個人利益，根據龐大的社會需求，制定一個龐大的生產計劃，然后再層層分解這個計劃，每個人都分得自己的一塊任務，個人只要保證你那塊任務完成，就意味著整個計劃完成，整個計劃完成就意味著整個社會需求得到滿足，正所謂“一人為大家，大家為一人”。然而，這種模式存在一些弊端，其中最大問題便是缺乏動力。經過千曲萬折，我們才走到今天改革開放這條道路上來。我們終于找到了動力，那就是人對利益的追求。人對利益的追求只是人的一種本性，既不姓“社”也不姓“資”，資本主義可以用，社會主義照樣可以用。從還人以利益開始，還農民以利益，實行聯產承包責任制；還工人以利益，使企業成為獨立的法人主體。所以，我們所謂的頂層設計，都可以從這樣的角度重新進行反思與再認識。經過30多年改革開放，通過市場作為推動力，不僅推動了經濟的發展，而且推動了整個社會、政治、經濟、文化的全面發展，十八大報告提出構建“五位一體”新格局也正說明了這個問題。因此，以經濟為主的“經濟體制改革委員會”進行當前及未來改革的頂層設計是遠遠不夠的。

其次，國家發改委也是政府的一個部門，其固然可以承擔起改革的部分職能，但從政治體制改革的角度來說，它也是遠遠不夠的。政治體制包括什么？毋庸置疑，政府是主體，但是政府只是主體之一。同樣重要的，還有執政黨、參政黨、各種類型的公民社會組織。這些組織作為一個主體，他們之間的相互關系是什么，用什么樣的框架可以使得他們良性互動、推動我們國家的健康發展？用政府的一個部門解決所有這些問題可能很難。

那么，改革頂層設計的載體是什么？我建議，可以成立一個咨詢機構，以第三方的形式推動國家的健康發展。負責頂層設計的咨詢機構，主要包括三類工作人員：一是各個領域內的專家學者，他們超脫于具體利益之上，擅于從整體的角度和戰略的高度思考問題，而不是只思考一部分人的利益；二是長期主持全面工作的領導和有經驗的老同志，他們平時在工作中觸及到經濟、政治、文化等各個方面的問題，在思考問題的時候會綜合考慮多重因素；三是黨外人士，作為旁觀者，他們的智慧貢獻會為改革提供更為全面的評價和觀點，如此才可能設計出一個更加全面、更加立體的方案。

超脫是頂層設計機構的生命力所在，也是職責所在。我們之所以要建立一個咨詢機構，是因為我們現行的咨詢、執行、監督等職能過于集中。之所以將載體定性為咨詢機構，是因為它只有咨詢權，這樣可以真正做到咨詢權與決策權的分離，然后再進一步推進決策權與執行權的分離，從而最終實現決策權、執行權和監督權的分離。

（作者為第十二屆全國政協委員、中共中央黨校黨建教研部主任、教授、博導；人民論壇記者劉赫、趙光菊采訪整理）

責編/杜鳳嬌 美編/石玉