廉政改革：理論困局與策略選擇

政治領域哪些改革問題亟待理論突破？

調查結果為：廉政改革（列第一位）、民主參與（列第三位）、簡政放權（列第六位）

廉政改革。廉政實踐有賴于廉政理論的指導，缺乏這種指導，反腐敗實踐就會成為“墻上蘆葦，頭重腳輕根底淺”。由于腐敗的實質是公共權力的濫用，防止權力濫用的最好方法，就是加強對公共權力的制約。所以，廉政理論必須解決公共權力合法行使的問題。

民主參與。社會利益的分化以及由此導致的社會意識多元化，激發了強烈的政治參與訴求，也給以“人民當家作主”為特征的中國特色社會主義民主發展帶來了新的要求與挑戰。民主參與的理論與實踐進一步發展完善，需要從多方面突破：比如，增強公共事務的“透明性”，培養公民政治參與的意識和能力，以黨內參與帶動社會參與，推動民主參與的全面發展等。

簡政放權。按照公共管理理論，管理層越多，管理成本越高，管理效率越低。諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯認為，發達國家的興起就在于國家對經濟人的關系上從“政經不分型”到“政經保持距離型”這一根本轉變。因此，行政體制改革要以“有限政府”、“公共服務型政府”為目標，簡政放權，使政府從所有者和經濟活動的直接管理人，向監管人和規則制定人轉變，處理好政府、市場和社會“三駕馬車”的關系。

廉政建設是中國改革事業順利進行的重要保障，也是改革利益得到公平分享的推動力，更是實現政府發展的內在要求。當前，廉政改革面臨新的機遇和挑戰，能否破解廉政改革過程中的理論問題，直接關系到廉政建設本身的公信力。

五種理論從不同角度對我國腐敗發生根源進行了解釋，但仍顯得不足

我國現階段腐敗發生的主要根源是什么？這個問題是廉政改革的邏輯起點。當前，腐敗行為滲透進社會生活各個領域，呈現易發多發態勢。我國現階段腐敗的根源是什么呢？

傳統階級斗爭論認為，腐敗是資本主義腐朽思想的產物，官員之所以發生腐敗，就在于他們背叛了階級立場，盲目追求資本主義糜爛生活方式，防治腐敗須把腐敗分子作為階級斗爭對象，用強制手段加以懲處。

傳統道德論認為，腐敗發生與道德失落呈正相關，中國腐敗是官員個人道德墮落的結果，防治腐敗必須注重官員的思想道德教育。

腐敗文化論認為，中國傳統文化是腐敗的文化，內部的腐敗因子是無法消除的，人情關系的存在使腐敗得以滋生蔓延，防治腐敗須先行改變中國文化結構。

經典尋租論認為腐敗是行政權力過度干預市場、追求超額壟斷利潤的后果，防治腐敗須改革行政審批制度，下放政府權力。

新制度理論認為腐敗是制度供給不足的產物，制度缺陷會給腐敗行為提供活動空間，防治腐敗應重視制度建設。

以上這些理論從不同角度對我國腐敗發生根源進行了解釋，但仍顯得不足。我們不應把腐敗歸結為中國的“特產”，也不應對防治腐敗持悲觀態度。我國正處于現代化轉型時期，腐敗的發生具有結構性特點，即我國腐敗不是社會制度的必然產物，而是經濟社會發展特定時期難以避免的階段性現象，完全可以像世界上其他清廉國家一樣，隨著國家治理水平的提高而逐步得到解決。在現階段，我們只能預期盡可能地減少腐敗而不是徹底地根除腐敗。反腐敗將貫穿于社會現代化轉型的全過程。

廉政創新的策略選擇：不能依賴微觀行動理論和中觀治理理論

解決策略選擇問題是廉政改革的基礎。微觀行動理論認為應采用“摸著石頭過河”的方法，把基層政府作為廉政創新的第一主體，從基層開始自下而上地推行廉政創新，再向全國推廣。廉政創新是一項充滿風險的事業，特別是那些對于存在爭議的制度措施比如官員財產申報等而言，從基層開始試行會減少政治風險，減輕社會壓力。

中觀治理理論則認為，應重視公民社會組織的參與作用，把中層組織建設作為廉政建設的重點，形成治理網絡，發揮中層組織承上啟下的作用，讓廉政創新從中間向兩邊拓展。但客觀地說，我國的社會團體力量仍過于薄弱，社會公眾的參與效能感仍不足，他們難以承擔起廉政改革的重任。

在這里需指出，改革開放以來，政府制定出臺了一系列廉政制度，但從總體上看，這些廉政制度尚未形成整體力量，其原因在于缺乏廉政理論指導和頂層設計，以致廉政制度應急性強于規劃性、短期性強于長期性。對于廉政創新來說，“摸石頭”已經難以應付層出不窮的腐敗問題，并會使廉政改革陷入停頓，因此必須從宏觀上明確廉政創新的總體戰略和路線圖，消除廉政制度的應急性色彩，強化其預見性和持續性。頂層設計并不是零散的“方案”、“規劃”的制定，也不是簡單的查漏補缺，而是把廉政改革作為一項社會工程，從政治發展角度審視和評估廉政創新的必要性和可行性，確定廉政創新的工作環節、重點步驟以及階段目標，引導廉政改革的整體推進。頂層設計要求廉政改革與政治發展和社會民意相一致，吸納有益行政體制改革要素，形成廉政創新內核。如此，頂層設計的憲政原則是什么、頂層設計與懲治防體系發展規劃如何協調、頂層設計應該優先考慮哪些制度內容，包括國家預算民主制度、官員財產申報制度、行政信息公開制度、舉報人保護制度等，均需著眼于廉政建設的長遠規劃作出選擇。

廉政改革的關鍵是有效制約公權力

如何更有效地制約公共權力？解決這個問題是廉政改革的關鍵。在理論界，不同學者提出了不同的制約思路。

權力制約權力論以天賦人權理論為基礎，認為權力必須受到有效制約，要制約權力，應在橫向上配置給三個權力主體，即立法、行政和司法三大部門，通過它們之間的權責規定和運行過程中的相互制衡，從而避免權力被濫用。

權利制約權力論以社會契約理論為基礎，認為政府權力是有限的，公民、社團可以通過行使選舉、罷免、言論自由、參與及非暴力反抗等民主權利對權力主體進行制約，從而讓權力不敢逾越邊界。

以道德制約權力論以經濟人假設理論為基礎，認為人性本惡，不對權力加以制約，任何權力主體都可能侵犯公民的自由和權利，故應把外在的道德準則轉化為權力主體內心的道德自律，通過強化道德修養和道德意志，培養權力主體的自我約束能力，從而保證權力的廉潔性。

其實，制約的關鍵在于適度分權，避免權力過于集中。從現有分權途徑來看，我們并非要采取西方的分權做法，而是結合中國國情，對權力運行過程進行功能分解，讓決策權、執行權、監督權分屬于不同的權力主體，形成既協調一致又相互制約的局面。

在這里，有兩個問題需要我們關注，一是權力結構改革的核心是什么。這個問題從縱向方面涉及到政府、市場、社會之間的關系，從橫向方面涉及到決策權、執行權、監督權之間的協調和制約關系；二是權力配置的關鍵是什么。這個問題從內部涉及到權力與責任之間的關系，從外部涉及到權力與制約之間關系。針對于此，在權力結構方面，我們需要圍繞“職能”重新梳理政府、市場和社會的各自定位，明確劃定政府職能、市場職能與社會職能之間的界限，各自履行應有的職能。在權力配置方面，需要明確權力配置的本質是權力資源的重新分配，其關鍵在于杜絕個別強勢集團和既得利益集團壟斷國家政治生活中的權力資源，實現權力資源分配的分散化和相對平等化，讓不同階層或集團能夠擁有不同性質的權力資源，進而讓這些權力資源代表不同的利益權利和地位。

“一把手”是權力監督的重點，更是權力監督的難點

如何監督“一把手”權力？解決這個問題是廉政改革的一大難題。“一把手”是權力監督的重點，更是權力監督的難點，其要害在于“一把手”經常處于失監地位，雖然在行政過程方面有上級部門的監督，但由于監督效力有限，不可能對“一把手”實行全方位的監督。更重要的是，“一把手”掌握了單位內部的權力資源，對重大利益事項具有決定權，單位其他人的切身利益在很大程度上受“一把手”掌控，畏權心理的存在阻礙了監督的實施。在現階段，解決“一把手”監督問題，不僅可以把權力關進制度的籠子，而且可以為社會公眾樹立反腐的信心，擴大廉政參與范圍。

委托代理理論認為權力委托人與代理人偏好不一致、信息不對稱以及代理人具有剩余控制權的條件下，要監督“一把手”權力，需要實現政務信息公開，加強對官員的廉政教育和廉政考核。更重要的是在實際運作過程中把黨內監督、人大監督、法律監督、行政監督、公民監督、輿論監督等力量統一起來，形成一個獨立的監督主體。

機制設計理論主要研究在信息不完全但是可以自愿交換并做出自由選擇條件下，可否通過分散化決策，實現個人利益與預定目標的一致。這種理論認為，應強化信息效率和激勵共容，完善“一把手”監督制度、獎懲機制和福利保障機制。

國家廉政體系理論認為，應建立一個高度透明并具有問責性的國家廉政體系，這個廉政體系離不開民主的制度、成熟的公民社會、獨立的司法系統和擁有自由言論的媒體的支持，其中最關鍵的是“一把手”問責機制的設計，讓看守者又是被看守者，監督者又是被監督者。

防止利益沖突理論認為除了監督“權力”外，還應關注“利益”因素，側重于從利益一方來壓縮腐敗空間并阻斷以權謀私通道，劃清合理利益與不合理利益的界限，規避“一把手”不正當利益關系對權力行使的干擾，建立權力與利益相分離的有效機制。在實際工作中，下一階段，我們是建立一個新的統一監督機構，整合不同監督力量，統籌協調國家監督工作，還是仍沿用現行的監督體系，創新協作機制推進監督工作，需要結合實踐探索作出戰略選擇。這個問題涉及到黨政職能關系、執法司法職能關系以及不同利益關系的重新調整。

（作者為北京大學廉政建設研究中心副主任、教授）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰