百國城鎮化路徑借鑒

頂層設計 路線圖 時間表

十八大明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。”城鎮化是歷史發展的必然階段，目前世界城鎮化率已超過50%。新型城鎮化的本質在于給人遷徙的自由，使其通過誠實勞動在選擇的定居點中工作、居住和追求幸福的權利得到保障。積極穩妥的新型城鎮化是城鄉一體化、消滅城鄉差別的有力措施，是擴內需的最大潛力，是穩增長的最大動力，城鎮化的進程也應該成為我國轉變經濟發展方式的過程。

現在我國農民工已達2.63億，還在以每年3-4%的速度增長，數量如此巨大的農村人口轉移，是前所未有的、世界歷史上最大的社會發展系統工程，要實施創新驅動。解決這一問題，在英國和法國僅2000萬人規模就分別用了120年和100年；在美國5000萬人規模用了50年，結果產生了嚴重的城市黑人問題后遺癥，美國政府在上世紀70年代末曾幾近束手無策，又花了近30年采取多種措施才基本解決。作者歷時20年做了全球百國水生態系統和城鎮化實地考察和資料研究，包括所有發達國家200萬以上人口的大城市和發展中國家所有400萬以上人口的大城市，總結起來其中有不少經驗值得汲取，也有不少教訓可以借鑒。

新型城鎮化應以頂層設計進行總量控制

城鎮化要有總體布局設計，形成大中小城市和小城鎮的合理分工。城鎮化要量與質并重，要以人為本，關鍵在于農民工在住房、子女教育、醫療、社會保險和文化服務等方面的市民化。我國城鎮化的總量控制是在2020年以前低于65%左右，最終城鎮化率在70%以下比較適宜。

首先，我國有世界歷史中最長的連續不斷的農耕史，因此，也有比例更大的自愿生活在少污染的小康農村的群體。無論從世界文化多樣性保護，還是從人更自由地選擇居住地來看，都應同時努力建設新農村。

其次，借鑒國際經驗，城鎮化已完成的國家俄羅斯2010年人均GDP 10300美元，城鎮化率為73%，日本和意大利至今城鎮化率分別為67%和68%。在城鎮化進程中的國家中，南非2010年人均GDP7402美元，城鎮化率從1990年的52%增長到2009年的61%；土耳其2010年人均GDP9893美元，城鎮化率從1990年的59%增長到2009年的69%；其余高于這一比例的國家如巴西和墨西哥的城市問題都比較嚴重。我國因有較多的丘陵地帶，不易進行規模化農業生產，文化與地理條件與日本和意大利相近，所以更應保持相對較低的城鎮化率。

新型城鎮化應做科學的總體規劃

發達國家城鎮化的一個重要教訓是大多數城市缺乏總體規劃，尤其是城市地域的資源、環境與生態系統的承載能力不夠，造成了水源的重度短缺、嚴重污染和空氣極度污濁等問題，再回過頭來補救，事倍功半。因此要建立指標體系核算各城市的經濟、社會、資源和生態的承載力和潛力。

例如，我國水資源是占總數2/3的缺水城市“約束木桶”的短板。在華北就有過半城市地下水源污染，影響居民健康；城市車輛過多和周邊高耗能產業群是我國嚴重霧霾天氣的主要原因。因此，要制定土地產出率、人均GDP、資源利用率和污染排放量等指標體系，因地制宜制定規劃。在新型城鎮化進程中，變粗放發展為集約發展，使農民工市民化科學、有序、真實、漸進地進行，并成為經濟增長和可持續發展的主支撐。

新型城鎮化應有清晰的路線圖

新型城鎮化以產業發展為基礎，以市場驅動為主動力，因此要有以產業結構和產業布局發展為主的路線圖。盡快改變征地拆遷——房地產開發——農民上樓和劃地建園區——政府投資七通一平——招商這類后遺癥很多的舊模式，變外延發展為內源發展。產業發展路線圖要預測產業發展，促進產業升級，避免城市產業單一，區域產業同構，實現經濟發展方式的轉變。我國城鎮擴容投資（含征地）每平方公里已超過30億元，如每年轉移農村人口1000萬，以每平方公里1萬人的城市標準，總投資也超過3萬億元，這筆龐大投資不可能年年由政府包辦，應以產業發展、市場驅動為主動力。也只有這樣農村人口才能穩定就業，不降低居民的人均產值和人均收入，從而鞏固城市已有的社會保障。西方的城鎮化是由工業化產生的，首要目的是使投資集中、原料集中、高素質人力集中，從而使用先進技術，集約高效地發展經濟，這一歷史的經驗值得重視。

文化發展路線圖要注重城鎮傳統文化保護，摒棄制造城鎮象征和建設地標等在西方城鎮已過時的文化發展思路，切實創造中國城市的特色。城市生態建設路線圖是要使城市這個人工生態系統與地域自然生態系統和諧，要以水定城，保證城市人均水面、人均綠地和污水、廢氣排放限量達標，建設低碳的循環型城鎮。城市發展路線圖還要充分考慮城鄉一體化和與相鄰城市的互補。

同時，不能重蹈發達國家和一些發展中國家對大城市發展失控，造成惡果后再使城市空心化的覆轍。因此，城鎮化過程中大城市的人口總量控制是重點，百萬人口以上的大城市占城市人口總量應低于40%，根據國際經驗，最大城市人口不應超過2500萬。大城市要特別注重高端產業創新，中小城鎮特別注重特色化；同時重視衛星城和中小城鎮的發展。

新型城鎮化要有漸進的時間表

借鑒國際經驗，每年城鎮化增長速率應控制在2.5%以下，使得在一定的經濟增長率條件下城市住房、交通、環境、教育和社會福利能同步發展，保證新老市民的生活質量不降低。在世界1990-2009年的城鎮化過程中，起點高于50%的國家年增長率除阿爾及利亞外都在2.6%以下。

城鎮化的建設取決于三個制約的解決：一是農村轉移人口的市民化；二是擴展和新興產業的持續發展；三是所在地域自然生態系統的承載能力，寧可把這三個問題解決得好一些，而進度慢一些。

城鎮化的三元參與理論

國際現代化城鎮的經驗表明，實現新型城鎮化頂層設計、總體規劃、路線圖和時間表的制定是必要的。紐約和華盛頓的發展都做了成功的城市建筑規劃；莫斯科的發展做了成功的環境規劃；迪拜的發展制定了成功的路線圖；東西柏林合并后的發展制定了切實際的時間表；但這些都不是個人或專家組閉門造車作出來的，都是由政府、企業和新老居民三方參與，在經濟發展和生態承載等科學理論指導下，借鑒國際經驗進行的。鑒此，提出一個城鎮化三元參與理論，即：政府、企業和居民三元參與。

政府是城鎮化的主導，做到依法行政。政府的職能主要有8項，即頂層設計、法規制定、總體規劃、制定路線圖、控制時間表、資金籌措、三方協調高效與科學管理。

企業是城鎮化的基礎，按市場規律運行。企業的職能主要有6項，即多渠道投資、參與總體規劃的制定、評估資源與環境承載能力、利用公共設施提高生產效率獲取利潤、保證最低工資與福利、促進產業升級與技術創新。

居民（包括新老市民）是城鎮化的主體，實現公眾參與。居民的職責主要有4項：即自由選擇是否成為市民，不斷提高自身素質；通過聽證會等形式充分實現公眾參與；以誠實勞動爭取成為“納稅人”，對城市發展貢獻實實在在的正能量；通過合法手段維護自己的各項權益。

通過以上三個元素相互支持、互為補充、互相監督來落實18項功能，按城鎮化規劃的約束性引導使我國的城鎮化走上科學、健康、可持續發展的軌道。

（作者為瑞典皇家工程科學院外籍院士，中國技術經濟學會副理事長，原全國節水辦公室常務副主任、水利部水資源司司長）

責編/劉廣為 美編/石玉