打破作風建設周期律的深層思考

歷史經驗表明，傳統的改進工作作風套路很難取得持久效果。打破機關作風建設周期律，需要從制度規范、監督約束、文化重塑三個層面入手

2012年12月中共中央政治局通過了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，內含文風、會風、調研、出訪、接待方面節約從簡等規定，涉及不貼標語、不掛橫幅、不鋪地毯、不擺花草、不宴請、不封路、開短會等眾多具體細節。此后，中央政治局領導主持會議、外出考察均身體力行該規定，地方政府及軍隊紛紛響應。該變革大體反應了習近平等領導人如是特質或傾向：第一，崇尚簡約、樸實，討厭擺闊、端架子和形式主義；第二，從我做起，率先垂范；第三，從力所能及的細節入手，開風氣之先，為未來體制改革熱身。

改進工作作風的周期律怪現象

改進工作作風在我國決非新名詞，不僅不是新名詞，反而還與政府機構改革出現“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環怪圈相似，出現過“改進-回歸-再改進-再回歸”的循環怪圈。

眾所周知，毛澤東平生最恨貪污浪費、以權謀私、形式主義、脫離群眾、貪圖享樂等官僚習氣，最不忍見貪官污吏騎在百姓頭上作威作福。為了打擊各種官僚陋習，防止所謂政權變修，他多次發動大規模的整黨整風運動，不惜以“天下大亂”來實現所謂“天下大治”，可天下并未因此“大治”，官僚惡習并未因此被根除。一次次整風狂瀾停息后，舊的官僚習氣總在不經意中悄然回歸。

改革開放以來，我國每一次政府機構改革都強調精簡機構及冗員，轉變機關工作作風，提高行政效率。為了遏制公款吃喝的頑癥，中央還一度明確規定，公務接待不得超過“四菜一湯”，一聲令下，舉國無不稱好。可是，沒過多久，地方政府便發明出一種既不違規又可大吃大喝的怪招——每一個大菜都含四個小菜，讓“四菜一湯”名正言順地成為“十六菜一湯”，好一個“上有政策，下有對策”！此后，各地很快便將“四菜一湯”置之腦后，公款大吃大喝依舊了。

2001年黨的十五屆六中全會通過的《加強和改進黨的作風建設的決定》指出：“聽任不正之風侵蝕黨的肌體，就會損害黨群關系和干群關系，甚至失去民心，喪失政權……當前和今后一個時期，要抓住重點，集中解決黨的思想作風、學風、工作作風、領導作風和干部生活作風方面的突出問題”。2002年被定為“轉變作風年”。在中央的號召下，廣東、江蘇、廣西、福建、浙江、山東等20多個省級單位都有市、縣開展“萬人評議機關作風”活動，一時機關作風因此有所好轉。

但是，由于該類評議活動在評議人選擇、評議對象分類、評議方法及結果運用等環節均存在諸多不當，所以評議結果常常失真。眾多機關所獲的群眾滿意率均在90%以上，即使某些排名墊底、被懲罰的機關其滿意率也常有百分之七八十；某縣在連續幾次獲得百分之九十多的滿意率之后，公然登報宣稱力爭來年群眾滿意率達100%。眾所周知，現代社會是多元社會，群眾對政府的滿意率如能達到百分之七八十，就已經很不錯了。100%的滿意率，只要稍有點政治學常識的人都知道，那是騙人的鬼話！結果的失真意味著依據結果而行的賞罰失真。最終該項以反對形式主義為目標的活動自己也淪為形式主義的“政績工程”。這或許正是這項曾年年舉辦、一度紅火的活動近年來不了了之的根本原因。

歷次改進作風之所以出現如上怪圈，原因之一是每次改進作風都是由中央領導發動并給力，但整個官員隊伍并未像發動者一樣熱心、給力，至多不過是被動跟風，盡管他們跟風時吼得常比發動者還響。如同吹氣球一樣，中央領導的吹氣使良好政風的氣球被動變大，一俟領導注意力轉移，不再吹氣，即使氣球口被繩子（如“四菜一湯”）扎得再緊，日子久了，氣球也會慢慢泄氣并還原。原因之二是歷次改進作風幾乎都是決心有余而制度保障及懲處不力，不僅在如何轉變作風上缺乏具體事項的列舉，而且對公然違反者也缺乏懲處。久而久之，官員們自然故態復萌了。當然，歷次改進作風的無功而返也充分表明，官僚陋習根深蒂固，非一招一式即能根除。

打破作風建設周期律的政策建議

歷史經驗表明，傳統的改進工作作風套路很難取得持久效果。走出機關作風建設循環怪圈，需要從制度規范、監督約束、文化重塑三個層面入手。

第一，制度規范。一是作風建設本身的制度規范須盡可能具體、明確、客觀，以減少在執行過程中“上有政策、下有對策”的空間。國人實在太聰明了，這種聰明不僅體現在過去的文學藝術和現在的科學發明上，還更體現在鉆空子的超高技藝上，對付最“聰明”人往往只能采用最笨的辦法，就是劃死“杠杠”——凡制度，都盡可能細致、周密，讓其無空子可鉆。本次作風建設與歷次作風建設相比，一個可喜的變化在于不再只是籠統地強調要克服官僚主義，轉變機關作風，而是具體指出了要改進的作風細節（如不掛橫幅、不鋪地毯、不擺花草等），該做法值得發揚光大。例如，對黨政機關“三公”消費居高不下的頑癥，不妨循此做法，本著從嚴從省原則，在實際調研基礎上，明定不同級別、性質、地區的機關的“三公”消費額度，超額一律不準報銷。同時，對“三公”消費的報銷發票予以抽查核實，對餐費要查實招待的是誰，是否必要，是否超標；對辦公用品要核對購物小票明細，并加以分類匯總，看是否符合日常需要。

二是改革相關政治體制。作風是葉，體制是根。要從根本上改進作風還須大力改革相關政治體制。比如，從計劃經濟時代相沿而來的太多政府層級就經常使政府權威及執行力逐級遞減，導致山高皇帝遠、鞭長莫及等執行困局。作風建設也常如此：一邊是中央大力提倡并力行外出考察輕車簡從，不許擾民；另一邊卻是副縣長一天陪外來領導洗n次澡，以致虛脫。一邊是中央提倡并力行少開會，不宴請；另一邊卻是基層單位年底會議爆滿，以致附近餐館一席難求。同時，過多的政府層級還使政府間分權不清，分權越不清就越難因地制宜地管理，越易出現管理漏洞和服務真空，產生特權、腐敗、專橫現象。此外，政府職能轉變不徹底，政府管理錯位、越位、缺位現象普遍，也是機關作風難以好轉的深層原因之一。可見，精簡政府層級，轉變政府職能，建立責權明晰、廉潔高效的政府是改變作風必練的內功之一。

第二，監督約束。人一半是天使，一半是野獸，在相似的誘惑面前總難免犯相近的錯誤，因而需要監督約束。在改進作風上也是如此。我國現行地方監督機構分散在政府、黨委、檢察院等眾多部門，同時這些部門皆不同程度受制于被監督對象——地方黨委或政府，以致監督效率不彰。加強政府執行力、改進機關作風，需建立橫向綜合、縱向垂直的監督體制，使地方監督機構既獨立于被監督對象之外又擰成一股繩，敢于并有能力行使具體到位的監督權。

同時，賦予被管理、服務者對掌權者不同程度的評價權，也是促使掌權者改進作風的動力之一。因此，本世紀初一度廣泛流行的群眾評議機關作風活動還應在完善其程序的基礎上繼續推行；對于一些政府窗口性服務部門的工作，一律采用顧客辦事結束后按鍵評價是否滿意的辦法，以促其工作人員轉變作風。

第三，文化重塑。文化是心靈的積淀，不同的心靈積淀會產生不同的行為定式。“木秀于林，風必摧之”。一個單位一旦形成了腐敗的文化，不腐敗者就會無法立足；一旦形成了“門難進、臉難看、事難辦”的官僚文化，待百姓如親人者就會被視為另類；一旦形成了“能喝八兩喝一斤，這個同志我放心”的酒鬼文化，就免不了“能喝白酒喝啤酒，這個同志要調走”的反常現象。盡管在外胡吃海喝遠不如在家粗茶淡飯有利健康，但是長期在外山珍海味、推杯換盞的習慣總會讓人感到白粥小菜少了點什么。文化是自然形成的，也是主觀塑造的，只要有正確的導向、貼近心靈的說服教育、周密的制度規范、強勢而持久的執行與監督，天長日久，就會生長出不同于舊文化、舊習氣的新文化、新風尚。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰