我國政府會計概念框架的構建與演進

【摘 要】 對我國政府會計概念框架進行研究將有助于推進政府會計改革和提升公共治理效率。文章以目標為導向，對我國政府會計概念框架基本構成要素的內容進行研究，加入了部分新的構想。研究表明：對我國政府會計概念框架的構建需建立多層次目標體系，采用雙軌制的分期假設，政府會計信息質量基本特征應與其約束條件并舉，權責制與現金制會計基礎應協調演進，對會計要素應將確認標準與計量屬性協同，并應當重新構筑我國政府財務報告體系。

【關鍵詞】 政府會計； 財務會計； 概念框架

一、引言

有效的政府會計是良好的公共部門治理的基石。政府會計信息可以全面反映政府提供公共服務和公共產品的成本，將經濟效益與經濟資源耗費相配比，衡量政府的工作績效。劉玉廷（2004）認為，在政府會計改革以及政府會計準則建設中，為了避免我國政府在改革的進程中跑偏方向，為了能夠切實針對我國當前的實際問題制定出適合的政府會計標準，必須理論先行。一個健全而有效的政府會計概念框架是政府會計理論的需要、是制定會計準則的需要、更是國際會計協調的需要，其不僅僅對一國的經濟增長有著深遠的影響，對該國公共管理的良性循環也起著至關重要的作用。沒有政府會計的同步發展，再先進的公共管理理念也無法充分發揮作用。因此，構建政府會計概念框架，積極為制定政府會計準則提供理論依據，顯得尤為必要。

二、政府會計概念框架構建的理論基石：國際經驗與財務會計的借鑒

自1978年開始，美國財務會計準則委員會（FASB）先后發布了7份“財務概念公告”（FSAC），這7份公告構成了較完整的概念框架體系。內容涵蓋：財務報表目標、信息質量特征、報表要素、報表要素的確認與計量等。美國財務會計概念框架以目標為制定概念框架的起點，提出財務報告的目標是提供對經濟決策有用的信息，在財務報表的確認方面提出四項基本標準：可定義性、可計量性、相關性和可靠性。美國的財務會計概念框架有著自身的特點，做出了突出的貢獻，但缺少了財務報告本身這一內容，另外概念框架的內容過于詳細，主次不分，重點不夠突出。此后，國際會計準則委員會（IASC）同英國、加拿大、澳大利亞等國在會計概念框架研究方面也取得了驕人成績。1989年，IASC制定的《編報財務報表的框架》內容涵蓋：財務報表目標、質量特征、資本和資本保全概念、構成報表要素的定義、確認和計量等。IASC以“決策有用性”與“反映受托責任”雙重目標為標準。至于英國、澳大利亞的財務會計概念框架基本與美國相同，除此之外，還增加了財務信息的呈報，即財務報告的內容。

與發達國家相比，在財務會計概念框架方面，我國則是另外一番景象。我國于2006年2月頒布了新的企業會計準則，新準則中首次正式使用財務會計報告目標的術語，并進行了規范。另外對會計基本假設、會計信息質量特征、會計要素及其確認與計量、財務會計報告進行了科學規范。按照我國著名會計學家葛家澍（2006）的詮釋，“新的企業會計基本準則幾乎與財務會計概念框架等同”。

財務會計概念框架與政府會計概念框架是一般與特殊的關系，政府會計概念框架就是財務會計概念框架在政府會計領域的應用。盡管各國對于財務會計概念框架基本內容的觀點存在一定的差別，但其主要內容基本上是一致的，首先是會計目標，其次依次是會計基本假設、會計信息質量特征、要素及其確認與計量，最后是財務報告。

三、政府會計概念框架體系構筑：目標導向與要素選擇

對于政府會計概念框架體系所應包含的內容，部分學者也發表了各自不同的見解。陳志斌（2012）認為作為邏輯起點的政府會計目標的選擇以及后續的政府會計主體界定、政府會計信息質量特征的確定、政府會計要素分類、確認和計量、財務報告的內容和構成、以及具體業務處理等方面對政府信息的透明度都有著極為重要的影響。張雪芬、郭萍萍（2012）在西方財務會計概念框架的基礎上，認為我國政府會計改革應立足國情制定政府會計基本準則，并探討了主要由會計目標、核算基礎、會計主體、會計報告四個部分組成的政府會計基本準則具體內容。曹越，伍中信（2012）認為二元結構新理念可以融入政府會計目標、會計主體、會計核算對象與適用范圍、會計信息質量特征、會計要素、會計核算基礎與計量屬性、財務報告等概念框架及其表現形式之中，進而形成新的政府會計概念框架體系。

借鑒前一部分美國、英國、澳大利亞、國際會計準則委員會等財務會計概念框架的內容以及上述國內部分學者所得的一些結論，筆者遵循學習、借鑒、求實、創新的原則，認為對政府會計概念框架的研究首先是要確定思考和討論該問題的思路，即選擇的標準。在過去的研究以及在國外政府會計的實踐過程中，曾出現過假設起點論、環境起點論、本質起點論等。本文認為：一個完整的人造系統最重要的部分就是目標，沒有目標就失去了存在的意義，作為一個人造系統的政府會計，第一環節就是要確定目標。所以，政府會計概念框架體系中首先要確定的就是政府會計的目標。其次，作為一個系統，政府會計還需要有明確的基本假設，該基本假設是政府會計概念框架體系第二重要的部分。依此類推，政府會計概念框架體系還應包括：用來反映目標實現程度標準的質量特征、目標工作時間標準的會計基礎、目標所涵蓋范圍的政府會計要素、目標工作標準的確認與計量、會計目標媒介的政府財務報告。

四、我國政府會計概念框架基本構成要素的內容確定

政府會計改革已經提上日程，迫在眉睫，但這需要經歷一個復雜的過程，不可急于求成。理論指導實踐，在改革的進程中不僅要考慮到技術層面的問題，更重要的是考慮到理論層面的問題。本文認為，從理論層面著手構建政府會計概念框架將是比較明智的選擇。下面具體進行分析：

（一）政府會計目標：多層次目標體系的構建

立足我國國情，可將我國政府會計目標分為三個層次。基層目標是保護公共財政資金的安全，防止舞弊貪污事件的發生。這就需要從防止財政的違法亂紀行為著手，具體做法是制定一系列必要的披露程序，使財政資金的透明度得到提高。中層目標是形成健全的財務管理體系。據此我國政府應通過預算和計劃事先安排好收稅以及其他收支、舉債還有還債等活動，適當授權，并將整個交易過程及最終結果記錄下來，以提供若干方面的財務信息，讓使用者據此作出基本決策。政府會計最高層的目標是幫助政府履行公共受托責任。國際公共部門將此看成是向信息使用者提供有助于其評價政府受托責任的信息。由于政府面對的具有剩余索取權的所有者眾多，且需一個一個進行分析，這就需要建立一個可供所有利益相關者進行決策的模型，建這樣的模型難度較大，且不切實可行，因此利害關系方只能通過間接的方式影響政府的稅收以及支出決策。政府部門應激勵代理人及時披露財務信息，并降低使用者獲取信息的成本。另外政府在財務上也應合理使用預算資源，使資源效用最大化，保證資源與責任的平衡，為利益相關者提供有效的服務，保持良好的財務狀況，及時償還債務，按時履行義務，提高財政能力從而防范未來可能產生的財務風險，維護好內部控制系統，為所有公民保全國有以及公有財產。這樣一來，政府公共受托責任便可將具體的反映政府履行上述受托責任情況的財務報告目標派生出來，進而也體現出了政府會計的特殊性。

（二）政府會計基本假設：共通性與異質性的博弈

在會計主體、會計分期、持續經營、以及貨幣計量方面，政府會計基本假設與企業會計基本假設之間既有相似之處，也有差別所在。政府會計服務的特定單位就是指的政府會計主體。我國政府會計主體可分為三個層次：首先是各級政府；其次是政府各部門；最后為政府的相關單位。政府會計的持續經營與其成為假設，不如說更具真實性。我國政府在世界政治經濟活動中占有顯赫的地位，不僅長期存在，而且越來越強大。而政府會計選擇采用會計分期的方式來取得及時可靠的會計信息正是基于這一前提。長期以來，我國會計一般以年為單位，采用公歷年度作為會計年度。但若是政府會計采用公歷年制，就會使反映的財務信息失真，弱化預算執行。因此為了體現充分披露的會計原則，使政府的財務活動以及業務活動的特點充分反映出來，建議在一些特點明顯的事業單位采用歷年制和跨年制并行的雙軌制。另外政府會計的核算仍遵從過去以貨幣為其計量單位，以歷史成本為主，輔之以其他計量屬性。

（三）政府會計信息質量特征：基本特征與約束條件并舉

政府會計和企業會計在會計信息質量特征方面的兼容性較強。要想達成會計的目標，不管是政府會計信息還是企業會計信息，都需要滿足一定的質量要求。一般包括一致性、可比性、相關性、可靠性、可理解性和滿足成本效益的原則，另外效益大于成本、重要性、專款專用為其約束條件。各特征之間需配合、協調與平衡。其相關性建立在與對政府公共受托責任履行情況的評價上，這一點體現了政府會計的特殊性；另外在進行政府活動時，可能會遇到一些與企業相類似的活動，此時可利用可比性原則進行處理。除此之外，在政府的各層級結構中，同級政府部門及行政單位的會計信息也需比照可比性原則進行處理。

（四）政府會計基礎：權責制與現金制的協調演進

政府會計基礎正進行著由收付實現制向權責發生制的轉換，轉換得最徹底的是新西蘭。現行會計實務中，我國政府會計一般實行現金制會計基礎，但具有實行應計制的可能mhrK7dmBTVXqf0cTTyaC9A==性。我國處于經濟轉軌時期、現金基礎影響深遠、采用應計制基礎尚不成熟等，決定了我國較長一段時期內政府會計基礎以現金基礎為主，多種會計基礎并存。改革的趨勢決定了我國政府會計基礎發展的軌跡必將是緩和的、漸進地由現金基礎向應計基礎邁進，這也是政府公共受托責任由低級向高級發展所決定的。

（五）政府會計要素及其確認與計量：確認標準與計量屬性的協同

我國學者對政府會計要素的研究概括起來有三種觀點：三要素觀、五要素觀、六要素觀。本文認為，我國政府會計要素應包含反映政府財務狀況的資產、負債、凈資產或基金三個要素以及反映政府經營成果的收入、支出以及結余的三個要素。據此應按照可定義性、可計量性、可靠性、相關性的順序對會計要素進行確認。會計計量就是用一定的貨幣單位，在適當的時間來確認對象的數量。一直以來我國政府都采用的是單一的歷史成本計量屬性，實踐證明，這種計量屬性已無法很好地實現會計目標。政府部門許多資產，例如無償撥入的、接受捐贈的，這些資產的取得通常沒有發生實際成本，如果按歷史成本計量，在資產負債表中就無法得到反映。另外政府的許多屬于當期已發生、但需在以后期間支付的負債，如社會保障、社會福利等，其金額在會計期末也是需要估計的。因此，如果要準確完整地反映政府部門資產、負債狀況，引入其他會計計量屬性毋庸置疑。據此，本文認為我國政府會計應以歷史成本計量屬性為主，其他計量屬性為輔。

（六）政府財務報告：合并報表編制與綜合報告披露

財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計構成我國政府會計的主體，他們的財務報告也構成政府財務報告基本體系。其存在的問題主要表現在：資產反映不實、負債反映不完整、報表功能不強、政府整體的財務報告缺位等。因此需要重新構筑我國政府財務報告體系，從而很好地解決以上問題。首先，需要繼續保留沿用至今的資產負債表、經費支出明細表、事業支出明細表、收入支出總表、基本數字表、預算執行情況說明書，并進一步完善它們所提供的信息。其次，應增加編制合并財務報告、預算政策評估報告、政府層面財務報告以及財務報告附注等，除此之外，還應增加或有負債的相關信息。最后，應進一步完善我國政府的預算分析和財務分析，對外部報告以及非財務信息的披露也應加以重視。●

【參考文獻】

[1] 劉玉廷.我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究，2004（9）：3-6.

[2] 葛家澍.財務會計理論研究[M].廈門：廈門大學出版社，2006.

[3] 陳志斌.論中國政府會計概念框架的選擇[J].會計研究，2012（2）：65-71.

[4] 張雪芬，郭萍萍.構建我國政府會計基本準則的思考[J].財會月刊，2012（13）：3-4.

[5] 曹越，伍中信.政府會計二元結構體系中的概念框架研究[J].財經理論與實踐，2012（4）：57-61.