變革年代的憲法成長

30年來，1982年新憲法伴隨著時代風雨不斷成長，促成了公共權力和社會治理的制度化轉型，滋養了民主、法治、人權等國家價值觀和社會觀念的日益崛起，也見證了改革開放、社會進步的滄桑巨變。

十字路口的修憲使命

1980年，中國走到了希望與焦灼交匯的十字路口。

此時，告別“文革”、撥亂反正雖然已歷數年，改革開放、法制重建亦已起步，但“文革”遺毒依然沒有徹底退場，甚至寄生于身為國家根本大法的憲法中。

如何清算專制主義的累累罪惡？如何修復慘遭踐踏的民主法治？如何拯救幾近崩潰的國家制度？如何穩定極端混亂的社會生活……所有這一切都亟須憲法重新提供答案，制定一部新憲法由此被迅速提上日程。

此時的中國，已經走過了一條坎坷的立憲道路。1954年的第一部憲法雖然確立了許多基本國家制度，但誕生不久便在政治運動的沖擊下幾近廢棄；1975年的第二部憲法是“文革”時期的怪胎，不僅肆意扭曲諸多憲法制度和原則，寥寥可數的30條條文還充斥著極左口號，制造了立憲史上的大倒退；1978年的第三部憲法雖然問世于十年動亂后，卻未及徹底清理“文革”思維，“左”的印記依舊赫然在目，且與擁有106條的1954年憲法相比，僅有60條的1978年憲法極為粗疏。

正因此，新憲法的制定無法以最近的1978年憲法為基礎，而是回歸已經遺落在歷史深處的1954年憲法傳統。當年參與修憲、日后擔任七屆、八屆全國人大常委會副委員長的王漢斌回憶說：“經過‘文革’，人們還是比較懷念1954年憲法?！?/p>

1982年9月，隨著憲法修改委員會成立，新憲法的起草正式啟動。在兩年零三個月的時間里，立憲精英們先后比較研究了35個國家的憲法，憲法草案數易其稿，僅較正式的草稿就達6稿之多，有的條文甚至改了十幾遍。

1982年4月26日，隨著憲法草案交付全國人民討論，一場全民立憲浪潮持續了整整四個月，其后，憲法修改草案根據公眾意見又補充、修改了近百處。

在人心思變、防止“文革”災難重演的時代語境下，伴隨著思想解放的良好氛圍，圍繞修憲的公共討論空前活躍。為了使不同的修憲主張得到充分論證，在修憲草案初稿中，一些有爭議的條款均寫上了兩三種方案。而一些重大分歧的最終取舍，當時的領導人起到了關鍵作用。

人大究竟采取“一院制”還是“兩院制”，曾是修憲過程中的一個爭議焦點。包括胡喬木在內的不少人士提議全國人大分設“地區院”和“社會院”，但彭真、葉劍英都對此持有異議。鄧小平也表示：“我們還是搞‘一院制’，就是人民代表大會制，全國人大是最高國家權力機關，這樣國家機構運作比較順當?！弊罱K，修憲草案堅持了“一院制”的設計。

受命主持修憲的彭真，對一些重要憲政原則的確立居功至偉。1954年憲法曾有“法律面前人人平等”條款，但在1975年憲法和1978年憲法中卻不見蹤影，在彭真的堅持下，這一規定在修憲草案中得以恢復。彭真還力主“把憲法具有最高法律地位，黨要以憲法為根本的活動準則，任何組織不得有超越憲法的特權”寫入憲法，這實際上觸及了中國政治實踐長期懸而未決的一個關鍵難題。他的這一主張，最終在修憲草案中體現為“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

新憲法的歷史飛躍

1982年12月4日，五屆全國人大第五次會議表決通過了憲法修改草案，史稱“1982年新憲法”（以下簡稱“八二憲法”）。

當時的投票結果是3037票贊成，3票棄權。有人提出要改變以往秘不示人的慣例，向外公布表決結果，彭真對此十分贊同，請示胡耀邦后亦獲得支持。于是，“八二憲法”成了新中國立法史上第一部公開表決結果的立法，這使新憲法自誕生那一刻便散發出不同尋常的革新氣象，也成為日后立法公開化、透明化的一個重要起點。

“八二憲法”的一個核心變化是將“公民的基本權利和義務”一章前置，位于“國家機構”一章之前，僅居“總綱”之后，且大大擴展了公民基本權利的種類和內容，諸如公民人身自由、住宅以及人格尊嚴不受侵犯，以及宗教信仰自由、勞動權、受教育權等重要權利條款紛紛入憲。據統計，“八二憲法”的公民基本權利義務條款共有24條，比“五四憲法”多出5條，比“七八憲法”多出8條，比“七五憲法”更是多出整整20條。

將“公民權利”置于“國家權力”之前，是對當時全社會呼喚人的尊嚴和價值的制度性回應，也是對社會、國家與個人關系的歷史性重構。由此，公民廣泛的權利和自由獲得憲法確認，此后30年，風起云涌的公民權利立法，以及日益崛起的公民權利意識等等，無不發軔于此。

“八二憲法”的另一個重大變革，是使人民當家作主的載體——全國人大的權力名至實歸，尤其是大大擴展了全國人大常委會的立法和監督職權，此后30年中國立法的黃金歲月，乃至現代法律體系的最終達成，正是由此獲取了立法權的正當來源。

而“八二憲法”對國家領導人連續任期不得超過兩屆的限制性規定，意味著廢除了實際存在的領導職務終身制。它切除了“老人政治”的歷史積弊，政權定期交替自此成為常態，這是中國最深刻的政治變革之一，也是“八二憲法”最重大的歷史貢獻之一。

隨著“八二憲法”的誕生，“一切權力屬于人民”、“法律面前人人平等”等憲政原則劃破時代的迷惘，而“差額選舉”、“直接選舉”等長期不能觸碰的思想禁區，亦因此被沖破，成長為不可逆轉的民主機制和政治實踐。

以歷史的眼光看，“八二憲法”無疑是改革開放30年來最偉大的成果之一，也是國家道路的分水嶺。它奠定了一系列引發中國社會巨變的憲政制度，聚集了社會共同體的憲法意識，也為一個飽經磨難的國家贏得了30年的穩定期。以此為拐點，中國的憲法治理道路、公民權利時代再無回頭路可走。

也正是自“八二憲法”起，憲法開始自覺承擔起推進國家改革、社會轉型的歷史使命。此后，“八二憲法”于1988年、1993年、1999年、2004年先后四次修改，現代憲政思維不斷刷新著憲政制度、社會意識和國家價值觀。自“八二憲法”開創的以憲政、民主、法治、人權為訴求的現代化進程，日益加速，漸行漸深。

憲法書寫的經濟改革史

1987年12月1日，地處改革開放前沿的深圳，頂著“違憲”、“搞資本主義”等風險，在全國率先公開拍賣了一塊住宅用地。深圳的“中國第一拍”驚動天下，掀起了土地使用制度的重大革命，也促成了憲法的修改。1988年的憲法修正案打破了“八二憲法”所設定的不得以任何形式“非法轉讓土地”的禁區，明確宣布“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

這正是“八二憲法”誕生后所面臨的特殊語境，急驟變革情勢，不時碰撞改革開放初期的憲法設計，導致“良性違憲”現象時有出現，反過來又引發了憲法的變革。30年來，這種改革推動修憲、修憲確認改革的互動效應連綿不絕，在經濟改革領域尤為明顯。以至在很大程度上，憲法變遷史也是一部經濟改革史。

綜觀“八二憲法”的歷次修正，多是緣于對傳統觀念和體制的突破，而其中最大的體制突破，莫過于從“計劃經濟”轉向“市場經濟”。

從改革開放初期的“計劃經濟為主，市場調節為輔”，到1980年代中期的“有計劃的商品經濟”，再到“計劃與市場內在統一”，以“市場”為導向的經濟體制改革不斷“摸著石頭過河”。1990年代初期，計劃經濟思潮又有重新抬頭之勢，及至1992年，鄧小平南巡講話一錘定音，市場經濟才與資本主義脫敏，并在同年的中共十四大報告中確立為經濟體制改革的最終目標。

1993年的憲法修正案，明確將“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”修改為“國家實行社會主義市場經濟”，執政黨的意識自覺由此上升為國家意志，通向現代化的一條關鍵路徑亦得到憲法確認。

更加耐人尋味的是非公有制經濟的命運變遷。

1980年代初期，在非公經濟已遭禁錮20多年的中國，當個體戶這一極具中國特色的稱謂小心翼翼地浮出水面，曾震驚社會，招來無數非議和白眼。1986年前，私營經濟還只是國家政策“不提倡、不宣傳、不取締”的試驗。1989年的經濟整頓中，私營企業又首當其沖，一些私營老板甚至“上半年戴鮮花，下半年戴手銬”，以“傻子瓜子”名聞天下的年廣久，就是在這一年身陷囹圄，跌入人生低谷。直到進入1990年代后，隨著經濟政策的不斷調整，非公經濟才進入了高速發展期。

與非公經濟跌宕起伏的命運相伴的，是一條不斷前行的修憲軌跡?！鞍硕椃ā币呀洺姓J了個體經濟，1988年的憲法修正案又接納了私營經濟，但當時憲法只是將個體經濟和私營經濟視為社會主義公有制經濟的補充。1999年的憲法修正案，則將非公經濟由“補充”地位進一步上升為“社會主義市場經濟的重要組成部分”。

但在現實經濟生活中，非公經濟仍然受縛于一些制度性的歧視。尤其是2003年發生的“孫大午案件”，以一個民營企業家因貸款無門而無奈觸犯金融戒條的悲情故事，引發了廣泛的社會同情。

而要求進一步改善非公經濟境遇的社會呼聲，次年便得到了憲法的回應。2004年的憲法修正案明確規定：“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。”自此，在“八二憲法”中萌芽的非公經濟，從“承認”到“鼓勵”，由量變到質變，終于在國家根本大法中贏得了史無前例的地位，迎來了開闊的前景。

法治理想的憲法抉擇

1980年代以來的中國歷史，烙下了兩個最鮮明的時代標記——“法治”和“市場經濟”，中國社會最近30多年的滄桑巨變，實際上都源于這兩條最強勁的精神線索。也正因此，繼1993年“市場經濟”入憲后，“法治”入憲也就勢在必行。

但與“市場經濟”相仿，“法治”同樣需要跨越歷史遺留的思想禁忌?；厮輾v史，新中國建立之初的司法文件已經提出使人民法庭成為“宣傳我國法治精神的講臺”。然而好景不長，1958年，隨著“要人治，不要法治”的權威意見的提出，主張“法治”的聲音逼迫銷聲匿跡。“文革”期間“砸爛公、檢、法”的狂潮，更是剝奪了“法治”的容身之地。從1970年代后期起，隨著法制重建的啟動，在思想界和法學界發生了一場曠日持久、規模宏大的理論交鋒，除了針鋒相對的“人治”、“法治”之爭，還出現了“法治與人治相結合”的所謂“第三條道路”。但回頭看來，這場持續近20年的論戰，也為走出“人治”誤區、統一“法治”共識奠定了思想基礎。

進入1990年代后，推崇“法治”的聲音漸漸占了上風。與此同時，中國立法進入了高速發展期，“無法可依”的困境已轉向基本“有法可依”。而在公民意識方面，昔日不知“法治”為何物、盲目服從權力的國人，漸漸從“人心拜權”轉向“人心思法”，日益學會向法律尋求公道和正義……至此，確立“法治”觀念的制度基礎、社會土壤等等已經成熟，并逐步融入了執政思維。

1996年3月，經八屆全國人大第四次會議批準，依法治國、建設法制國家寫入《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。

此時，有關“法制”還是“法治”的公共討論，在法學界和全社會再度升溫，前者旨在制度建設，后者則重在治國方式。這場討論被形象地稱為“刀制”“水治”之爭，最終改“刀制”為“水治”成為社會共識。

1997年，中共十五大報告重申了依法治國的立場，并將建設“法制國家”改為建設“法治國家”。一字之差，韻味深遠。依法治國的內涵，由此發生質的飛躍。

1998年3月，政府工作報告中再次闡明了依法治國、建立法治國家的治國方略。

經過政府報告、執政黨文件的多次“預熱”，“依法治國，建設社會主義法治國家”載入1999年憲法修正案終成水到渠成之事。至此，作為政治改革重要標志的“法治”，與作為經濟改革核心目標的“市場經濟”一起，都經由憲法上升為國家意志，從而確認了又一條通向現代化的關鍵路徑。此后，中國特色社會主義法律體系的形成、政府行為法治化的加速，以及法治理念的日益深入人心等等，莫不從中獲取了巨大動力。

而在思想領域，漫長的“人治”、“法治”之爭也終于塵埃落定，憲法以國家根本大法的形式，宣告了“法治”思想的全面勝利！

憲法羽翼下的私產解放

私產入憲，是2004年修憲的一個歷史性突破。由此，困擾中國社會多年的又一個觀念禁區被徹底沖破。

新中國建立后，盡管1954年憲法規定了一些保護私有財產的條文，但經過社會主義改造、合作化浪潮、公社化運動后，私有財產并沒有得到憲法所許諾的尊重。十年“文革”浩劫中，私有財產更是被視為萬惡之源，在“斗私批修”的批判聲浪中，人們“談私色變”，私有財產權與“原罪”畫上了等號。

直到“八二憲法”誕生后，“私有財產”的概念才重新現身于憲法，但因當時認識高度的局限，“八二憲法”對私有財產的保護，僅僅限定于公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權和繼承權，難以包括現實生活中各種財產形態尤其是生產領域的財產權，也未涵蓋所有權以外的物權、債權等財產權利。

經過多年的改革開放，中國公民的私人財產已日積月累，但私有財產依然是一個敏感話題。1988年、1993年、1999年先后三次修憲時，都有人提出將“保護公民財產權”的條款明確寫進憲法，但因種種原因，尤其是擔心因此被誤解為搞私有制，這一動議始終被擱置。

而在現實生活中，對私營經濟的種種不正常壓制，尤其是頻頻侵襲中國城鄉的野蠻拆遷、暴力征地等現象，不斷制造血腥的悲劇，逐漸演變成侵犯公民私產的禍首，累積成最為尖銳的社會矛盾。

此時中國社會已普遍意識到，對于私有財產的威脅，主要來自于公共權力，而要防止這種傷害，就必須在憲法層面加強對私有財產的保護力度。法學界的主流觀點是，私有財產權僅僅在一些民商法律中體現為一般民事權利，卻沒有得到憲法的足夠重視，相對于公共財產的保護，憲法對私有財產的保護明顯弱化。

作為對民間訴求的回應，2002年11月的中共十六大報告首次提出：“完善保護私人財產的法律制度?！币荒甓嗪?，這個明確的政治信號被一場修憲行動所證明。2004年的憲法修正案明確宣布：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢幎ūＷo公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

就此，公民的“私有財產權”作為一個獨立的權利概念首次進入憲法文本，由民事權利上升為憲法權利，由一般權利轉型為基本權利。而“財產權”替代“所有權”，則賦予了更為全面的權利內涵，尤其是私產征收、征用及其補償制度的確立，更是為公民維權提供了憲法武器。

私產入憲三年后的2007年，孕育多年的物權法終于問世。在憲法精神的引領下，財產權保護法律制度的一大盲區被填補，平等保護公私財產的原則融入其中。

也正因為憲法所強調的財產權主要是對抗公共權力可能帶來的侵害，“私產入憲”不僅使百姓的安身立命之本納入憲法保護的羽翼下，也將大大激發公民的民主和權利意識，助推市民社會的成長。由“保護私產”走向“制約公權”的憲政價值，將在時間的流逝中日趨明朗。

被廣為傳誦的一個歷史細節是，就在2004年修憲后不到一個月，一位名叫黃振沄的北京老人，成功擋住了來勢洶洶的拆遷人員和推土機，這位年老體衰的63歲老人手中高舉的抵抗武器，并非掃帚、棍棒之類的家什，而是一本薄薄的小冊子——修訂后的新版憲法文本。

保障人權的憲法承諾

2004年修憲又一個里程碑式的進步，乃是人權入憲，它與私產入憲一起，成為是次修憲最鮮明的兩大標志。

“國家尊重和保障人權”，載入2004年憲法修正案的這一人權宣言，雖然只有寥寥的九個字，卻濃縮了數十年來“人權”從思想禁區到權利之旗的巨大變遷。

新中國建立后相當長的歷史時期內，“人權”始終被視為資產階級的“專利”，成為諱莫如深的話語禁忌。尤其是“文革”爆發后，專制主義登峰造極，人權狀況惡化到了極點，無數冤假錯案導致無辜公民失去自由乃至生命，甚至發生了國家主席劉少奇手舉憲法卻無法保護自己人身安全的悲劇。

十年浩劫過后，在平反冤假錯案的浪潮中，“保障公民權利”成為反思民族災難的一個重要成果。“八二憲法”確立了廣泛的公民權利，此后20多年，在憲法原則的引領下，保護公民基本權利的法律與日俱增，中國還先后批準或加入了約20個國際人權公約。

不過，“人權”這個禁忌詞并未徹底脫敏。據著名法學家李步云回憶，直到2001年，他在湖南舉辦人權培訓班時，有關部門還是建議他“最好不辦”。2003年他參加由高層組織的一次修憲座談會時，與會的一些學者還是不敢提“人權”兩字，也有人認為憲法已經確認了公民的基本權利，沒有必要再強調“人權”。

但民間爭取人權、國家改善人權的時代大勢已不可阻擋，尤其是在修憲前夕的2003年，人權問題因一系列公共事件而空前放大。這一年，以震驚全國的“孫志剛事件”為導火索，激發了舉國上下對人權的深層思考，并推動國務院快速廢除了有侵犯人權之嫌的收容遣送制度。同樣是在這一年，司法機關清理超期羈押、“婚前體檢”不再強制、陜西看“黃碟”夫婦起訴公安局等事件，無不引發社會關注和討論，在這一系列變化中，公共權力在“后退”，而公民人權在“前進”，以至2003年被一些傳媒譽為“公民人權年”。

至此，無論在法學界還是全社會，要求將“人權”概念明確引入憲法的呼聲日益高漲，而黨的十五大、十六大報告也都明確提出“尊重和保障人權”。民間意愿和執政思維兩相呼應，終于促成人權入憲成為現實。

“國家尊重和保障人權”載入憲法，不僅使“人權”由一個政治概念提升為法律概念，而且也全面刷新了公民權利意識和國家價值觀。此后，以刑事訴訟法修改為代表的諸多立法、修法行動，融入越來越多的“人權”因子；“人權”開始成為社會流行話語，人權理念進一步成長為社會公共意識，并促使執法機關更多地以“人權”為基點改進其思維模式和行為方式……

更重要的是，以人的尊嚴和價值、權利和自由為本位，是現代憲法觀的重中之重。人權入憲，意味著中國憲法進一步與以“人權”為核心價值的現代憲政接軌，進一步成長為“以人為本”的人民憲法。也正因此，在一些憲法學者看來，這是歷次修憲意義最為深遠的一次進步。

（作者單位：《民主與法制》雜志社）