“八二憲法”中一個最具爭議且最應修改的條文：“九十一條”[1]

如果說“八二憲法”被公認為“新中國成立以來最好的一部憲法”的話，那么其中的“第九十一條”恐怕就是最難取得社會各方面一致認可的條款。從30年前這一條款的醞釀、形成到今天的憲法實踐，對其的爭論就一直未停止過，且這一條款還成為近年來全國“兩會”代表和委員提出修憲建議最多的條款——這一現象值得反思。特別是在今天紀念“八二憲法”頒布30周年的時候，更有必要結合中國30多年改革開放與民主政治發展進程，回顧這一條款的形成與內容，以期待中國未來的憲法建設之路走得更加理性、科學。

一

眾所周知，“八二憲法”是在“五四憲法”基礎上的繼承與發展，而“五四憲法”又是對“共同綱領”的發展。這就是說“八二憲法”的結構、基本思想、公民基本權利、國家機構以及修改程序和方式等方面都是有著幾十年的傳承與實踐檢驗。比如，如果忽略地方各級人民委員會與地方各級人民政府之間的差異，不難得出這樣一個比較結果：“八二憲法”與“五四憲法”相同或相似的部分加起來共有98條，占整個條款內容的87.6%，以至于有的學者認為新中國成立后實際上只頒布過一部憲法，即“五四憲法”，后面的憲法都是對其的修改。即使如此，從1980年9月五屆全國人大三次會議通過了《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》到1982年12月五屆全國人大五次會議通過“八二憲法”，也經歷了兩年多的起草、醞釀和討論過程。

現在看來，唯有“八二憲法”之九十一條無論是從憲法的繼承性和實踐性上還是從制憲程序上看都是例外。審計制度在1982年時不要說對國人是一件新鮮事，就是對很多憲法修改委員會委員來說也是一個新概念。無論“八二憲法”之前的“五四憲法”、“七五憲法”和“七八憲法”，還是現實經濟生活中都不存在有關審計監督的規定?！拔逅膽椃ā碑敃r是以蘇聯憲法為藍本的，蘇聯因不存在公共預算，在憲法中也就沒有審計制度。那么這一制度又何以會出現在“八二憲法”之中？

在1980年9月15日憲法修改委員會召開的第一次會議上，時為憲法修改委員主任的葉劍英提出制憲時要參考當代外國的憲法。之后憲法修改委員會秘書處搜集了35個國家的憲法，而這些國家的憲法中大部分都有有關審計制度的規定。即使如此，憲法修改委員會一開始也并沒有真正注意借鑒國外憲法，這一點可以從1981年12月19日彭真委員長在給中央寫的《關于憲法修改草案的幾個問題的報告》中可看出。這份報告當時介紹了憲法修改草案稿的主要內容，其中絕大多數是對“五四憲法”的新發展和新形勢下的憲法思想，并沒有設立審計機關的內容。直到1982年初作為憲法修改委員會秘書長的胡喬木才提出這一建議。1985年1月3日，胡喬木在接見原審計署副審計長祁田時有這樣一段談話，他說“在起草1982年憲法時，我查了一下外國的憲法，發現絕大多數國家都有審計機構，而且地位很重要，有的直屬總統，有的直屬國會，審計長任期很長，相當于大法官，任何人都不能干預。我由此想到，我們國家也應該設立審計機關，這在社會主義現代化建設中是很重要的。于是我就跟幾位領導同志商量，是不是在憲法中規定設立審計署”。具體是在1982年1月12日，胡喬木寫信給財政部部長王丙乾，信中說：“在調整國家機構期間，我同依林同志商量，擬在國務院下設一審計機構（名審計局或審計院均可），對國務院及其以下各機構和各大企事業單位獨立行使財政、財務監督檢查核算工作……這一機構和它的職權并擬列入憲法?！边@年4月28日，五屆全國人大常委會公布了《中華人民共和國憲法修改草案》，其中一條就規定了實行審計制度的內容。如此算來，設立審計機關的建議從提出到列入憲法修改草案只用了短短三個多月的時間，而到列入12月4日五屆全國人大五次會議通過的新憲法中也僅僅不到11個月，這種在制憲史上的“閃婚”現象是極為少見的。現在看來，這一做法和九十一條都是值得商榷的。

二

一個在新中國歷史上從未有過的制度僅僅受國外憲法的啟示就將其匆匆列入憲法是否妥當？鄧小平在1981年9月9日會見日本公明黨訪華代表團時，介紹了中國修改憲法的情況，“過去我們有一個比較完備的憲法，就是1954年通過的憲法。我們現在就是以它作為基礎來修改。設國家主席問題是這次修改憲法的一個重要內容，同時還有其他一些重要內容，但都比較好處理。因為我們從1978年12月黨的十一屆三中全會以來，一系列的方針、政策已經確立下來，而且已經見效了。兩年多的時間證明，我們的路線、方針、政策符合中國的國情，是行之有效的，當然可以反映到憲法中去。”2003年黨的十六屆三中全會提出《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，就是主張把實踐中取得的、并被實踐證明是成熟的重要認識和基本經驗寫入憲法?，F在看來，審計制度在既沒有以往憲法的傳承也沒有改革開放以來的實踐情況下就被列入憲法，應該說是中國制憲史的一個“前無古人，后無來者”的例外吧。

有人認為，審計制度列入憲法是當時經濟監督的實踐需要并不是因為胡喬木對國外憲法的借鑒，現在看來這種看法有失客觀。應該說1978年改革開放之后經濟建設中是出現了一些問題，需要加強經濟監督，否則胡喬木看了國外的憲法也不會提出在我國設立審計機關。問題是，為了加強經濟監督是否就應通過憲法設立審計機關？這里有個假設——假設胡喬木在1982年沒有看國外憲法，那么這個年底通過的新憲法中會不會出現審計機關？1978改革開放之后加強經濟監督的呼聲就一直有，那為什么1982年前未有領導人提出設立審計機關？而提出建議的為什么是分管意識形態工作的胡喬木而不是分管經濟工作的領導人？

三

在憲法制定者并不十分清楚國家審計之要義且對現行審計制度存在巨大爭議的情況下就將其列入憲法是否妥當？這一點完全可以從胡喬木的幾次談話和通信中看出。比如，在1982年1月13日胡喬木致函財政部長王丙乾詢問審計機構與財政部門之間的關系問題：“國外審計機構向國會的報告只限于賬目是否清楚，與財政部的預、決算報告不同。審計機構建立和健全以后，就用不著每年派出財務檢查團了。是否如此？”就是到了1980年10月初，胡喬木還給王丙乾打電話，再次詢問審計機關成立之后，國家預、決算由誰來辦理，外國審計機關是否負責編制國家預、決算并向議會作報告。1985年1月3日，胡喬木接見原審計署副審計長祁田時也說道：“我們對審計都不很了解，建國以后，也沒有設立審計機關?！爆F在看來，正是對國家審計缺乏真正的了解與價值預期，導致了中國審計制度一開始就與世界審計發展方向背道而馳，且給未來的審計制度創新留下了難以逾越的障礙?，F在，隨著改革開放的不斷深入和社會主義民主政治的不斷發展，審計事業發展和審計實踐中出現了許多問題，其中一些問題就是與現行審計體制緊密相連，但為此的改革卻因現行憲法的制約而難以付諸實施?，F在一討論審計體制就有人說這是根本大法決定的不能談，這就從某種意義說明現行憲法無形中反而成為審計改革乃至于審計發展的障礙。

而且，對于在國務院設立審計機關的建議人們爭議很大。曾在全國人大常委會研究室擔任副局級干部的已故著名憲政學者蔡定劍說道：“當時在征求各單位各部門對憲法修改意見時，全國有十幾個省和國務院的部、委提出審計機關最好隸屬于全國人大常委會。”安徽省副省長楊紀柯就以“醫生不能在得了胃癌時對自己開刀一樣”為例，強調不應該在政府內部而“應該在全國人大里面設立獨立的監督機構來行使監督權力”。不少憲法修改委員會的委員也認為設在國務院會有問題，主要對國務院及其所屬各部門進行審計會碰到困難。但最后這一存在巨大爭議的建議卻在個別領導人意見的支配下列入了憲法，并被一些人當做是借鑒國外憲法的成功之舉。現在看來這是一件不可思議的事，憲法條文畢竟應該是“久經考驗”的并取得各方面共識的東西。彭真委員長早在1981年7月18日、21日兩次要身邊的同志代擬一個報告，向中央匯報他對修改憲法的一些想法，報告的內容就是：“憲法是根本法，主要在綱不在目，不搞不必要的創新，注意不引起不必要的爭論?！倍詈蟮慕Y果是并沒有按照彭真的想法去處理好這一問題，以至于對“九十一條”的爭論一直延續至今。所謂中國制憲史上一次成功的借鑒與創新反而開創了一個不該復制的先例。

四

憲法是否能夠保障行政型國家審計獨立性？審計獨立性是制約審計職能作用發揮的關鍵，是審計的生命。為此憲法“九十一條”規定，“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”但現實中的情況恰恰卻是，審計獨立性很難受到保障，來自于各方面對審計工作的影響、干擾和制約無處不在。為什么憲法難以保障審計獨立性？一是憲法對審計獨立性的規范過于原則，現實中也沒有詳細的實施細則予以界定與落實。二是憲法對獨立性的規范過于普通，因為任何政府部門工作，比如統計、財政、工商、技術監督等部門的工作都是應“不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”。其實，組織體制與權力結構才應是保障審計獨立性的關鍵。如果審計機關是人大一個內部組織機構，那么審計監督對象（包括政府）還那么容易干涉審計工作嗎？人大的組織體制與權力結構給獨立的審計監督加了一層天然的權力保護膜。比如，人大常委會集體決定的議事規則會讓審計問題的處理更加公開、透明和程序化，而任何要改變和干涉審計工作的企圖都必須經人大常委會這一關，難度可想而知。而現行體制下，不要說保障審計獨立性，就是審計機關有時候也“自身難?！薄１热?，廣東順德市在“大部制”改革中將政府審計機關合并到紀委之中，徹底改變了審計機關的行政隸屬關系，這一明顯的違憲行為卻在現實中發生了。再比如，憲法并沒有明確規范的經濟責任審計已漸漸成為許多基層審計機關的主流業務。目前國家審計已與最初憲法規范中的國家審計相差很大了。事實已說明，現行憲法已難以確保國家審計始終處于穩定的法治狀態。

五

最后，從根本上看，偏離憲政建設軌道的國家審計是否是一種長遠的制度安排？審計監督為什么要由憲法規定？最高審計機關國際組織的《利馬宣言》認為，有效的國家審計是要在財政預算支出管理中發揮作用，言下之意國家審計之核心是履行財政預算監督職責。而作用于限制政府公共權力擴張、制衡公共權力的財政預算監督恰恰是一種憲政行為。眾所周知，財政是政府活動的物質基礎，只有對政府實施有效的財政預算監督，才能從根本上限制行政權力的擴張和濫用。所以縱觀世界各國審計，其職責的深度和廣度可能不同，履行職責的方式和途徑也可能不一樣，但把對財政預算監督作為國家審計最基本的職責卻是共同的。鑒于此，作為憲政載體的憲法，自然就把審計制度列入憲法。但當時在中國，無論憲政還是公共財政都還是遙遠的事，即使財政預算也被打上了“保密”的印記。如此匆匆建立的國家審計自然就難以成為一種與憲政建設相適應的永久性制度安排，而是一種“監督國有企業、治理經濟秩序”的權宜之策。對此可說明的一個例子是，1982年7月31日胡喬木在一份“菏澤縣農業銀行系統經濟問題嚴重”的《群眾反映》（82）第164期上批示：請考慮從速著手建立審計機構，最好能在反經濟犯罪活動的斗爭中建立起來，哪怕從小范圍開始也好?？纯?，這些本可以通過黨政“紅頭文件”或行政監管手段解決的企業違法亂紀問題，卻要通過憲法規范來解決，這與憲法作為根本大法的定位與意義是相符的嗎？“殺雞焉能用牛刀”?？梢?，我們一開始對憲法及其審計制度的理解和出發點就與國外不同，盡管當時借鑒了國外憲法。即使1995年預算法和審計法頒布實施之后審計機關開始實施預算執行審計，但依然難以對政府起到有實質性的制約與監督作用，反而政府卻成為集預算編制權、預算執行權和預算審計權為一身的集權者。如果政府的權力越來越集中且又缺乏應有的制約和監督，這一定不是憲政國家的做法。在這種情況下，人大需要的反映政府預算執行情況的審計工作報告卻是由審計機關受政府委托向人大提交，這就如同一個上市公司管理層向股東大會提交的審計報告不是外部注冊會計師審計報告而是自己的內部審計報告，其公正性、客觀性、可靠性值得信賴嗎？

事實上，當時即使不通過憲法，我們也完全可以像設立國家監察機關一樣在政府設立經濟監督機關（或政府內部審計組織）去“監督國有企業、治理經濟秩序”；即使沒有憲法部門，也完全可以通過經濟法部門建立依法審計的法律體系。想一想沒有憲法規定的經濟責任審計僅僅在1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發兩個文件后就搞得轟轟烈烈，難道這類“監督國有企業、治理經濟秩序”的經濟監督組織就非得需要憲法支撐？真的應該抓住此次千載難逢的制憲機會把國家審計與憲法第六十二條相聯系（規定了全國人民代表大會職權，比如“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”）以建立與人大預算監督緊密結合的現代國家審計制度。但遺憾的是，由于時代的局限，決策者們當時尚沒有萌發出把審計制度建設與人大制度完善相聯系的任何打算，于是憲法第九十一條與第六十二條遺憾地“擦肩而過”，一次打造中國現代國家審計百年大計的絕佳機會就此流失了，這也使得人大預算監督的虛置從“八二憲法”頒布的那一天起就成為事實（國家審計的錯位安排是原因之一）。一個虛弱的人更需要拐杖，一個饑餓的人更需要能量，而一個印有“橡皮圖章”標簽的人大的確更需要權力的回歸與落實。

總之，如果從“監督國有企業、治理經濟秩序”出發設計審計制度，那么作為政府經濟監督職能的體現與要求，其理應安排在政府體制之中，但沒有必要列入憲法；如果從“監督政府財政預算執行”角度考慮，那么作為一種帶有憲政色彩的政治監督（預算即為政治），這種審計制度理應安排在人大制度之中并列入憲法，而國家審計唯有朝著這一方向改革與發展才乃“人間正道”。表面看這只是一個部門的安置與隸屬關系問題，實則牽扯到國家財政領域民主與法治建設的大問題?？匆粋€國家民主與法治是否進步的一個重要標志，就是看其納稅人及其代議機關是否真正掌管國家的“錢袋子”?？匆豢唇裉臁叭苯涃M的膨脹、公共支出的黑洞以及財經領域腐敗問題的嚴峻性，難道不正是與公共財政領域民主與法治建設的滯后相關嗎？有人說，治理腐敗有千策百計，其實關鍵的就那么幾招，其中一招就是代議機關真正替納稅人抓好“錢袋子”。目前的國家審計仍然是從屬于政府的一種內部監督，改革后則演變成為輔助于代議機構（人大）制約行政權擴張和防止吏治腐敗的設置，顯然這是一種憲政性的制度安排，當然也是一種長遠的制度設計。

如果說在30多年前，我們在計劃經濟體制下尚未把國家審計定位在服務于人大監督的話，那么在公共財政和民主政治已經有了長足發展的今天，如果再不從體制上和機制上解決好這一問題，中國國家審計就既難以有進一步發展的動力，也有悖于國家審計的人民監督思想和中國根本政治制度的發展要求。黨的十八大報告首次將“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”看成是“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”的首要任務，并為此首次提出了“加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。這意味著國家審計該真正回歸于輔助人大預算監督的憲政建設之路的時候了，而這個時候也正是全國人大從最初的以立法建設為核心向現在的以監督職能建設為核心的轉變時期。只有當人大把預算審批權、監督權與審計權緊緊攥緊并真正發揮其作用的時候，我們或許會真的看到憲政制度中的“王者歸來”。

注釋：

[1]現行審計制度的核心規定來自于“八二憲法”第九十一條，即“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”。

（作者系蘭州大學經濟學院教授、博士生導師、甘肅省政協常委）