理論、規(guī)范、事實：人大職權(quán)行使現(xiàn)況分析

人民代表大會制度是我國憲政的基礎(chǔ)和核心。對人大職權(quán)行使狀況的準確把握和科學分析是完善人大制度、推進憲政的前提和基礎(chǔ)。然而，迄今對人大職權(quán)行使現(xiàn)況的研究尚缺乏從理論到實踐、從規(guī)范到事實、從靜態(tài)到動態(tài)的全景式審查，以及以現(xiàn)行法規(guī)范為依據(jù)、以人大履職實際情況為基礎(chǔ)的定性和定量分析。本文擬以理論、規(guī)范和事實為解證框架，對人大職權(quán)行使的總體和分別狀況作研究，以期為形成完善人大制度的思路、找準加強和改進人大工作的重點和難點提供基礎(chǔ)依據(jù)。

一、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的理論分析：以職權(quán)劃分爭議為主線

關(guān)于人大職權(quán)的劃分，以立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)“四權(quán)說”為通說，也有學者主張“三權(quán)說”或其他界定方式。

有觀點認為，人大的職權(quán)應當是不可分割的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)三權(quán)。其中立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是實體性權(quán)力，而議事權(quán)更多地表現(xiàn)為民主議事、科學決策的程序性權(quán)力，重大事項決定權(quán)與人事任免權(quán)屬議事權(quán)的范圍。特別是人大的重大事項決定權(quán)不是一個自我運作的排他性權(quán)力，而是一種決策機制與形式，它不僅包含了黨的政治領(lǐng)導權(quán)和對重大事項的決定權(quán)，還包含了“一府兩院”對重大事項的提案權(quán)和說明權(quán)等。人大在其中所起的作用更多地表現(xiàn)為一種意見權(quán)、修改完善權(quán)和批準權(quán)。因此，重大事項決定權(quán)不是人大的一項專有權(quán)力，而是由一系列不同性質(zhì)和層級的決定權(quán)所構(gòu)成的共同決定權(quán)[1]。

也有觀點認為，在人大與黨的關(guān)系上，某種意義上，黨行使的是“創(chuàng)議（制）權(quán)”，人大行使的是“復決權(quán)”。具體而言，黨對人大的領(lǐng)導，其性質(zhì)是“政治（性質(zhì)）領(lǐng)導”，即政治方向、政治原則和重大決策的領(lǐng)導以及向國家權(quán)力機關(guān)推薦重要干部。這實際上就是黨就國家和社會的大政方針“提出決策”或提出國家的決策建議，包括有關(guān)法律的制定、事項的決定和干部的使用在內(nèi)。而人大則是就黨提出的決策建議予以審議決定，使黨的主張經(jīng)過法律程序變成國家意志。在此意義上，黨的“創(chuàng)議（制）”與人大“復決”是具有中國特色的民主政治的兩個基本運行程序[2]。

還有觀點認為，根據(jù)憲法和其他法律的規(guī)定，人大具有四項基本職權(quán)。事實上，這四項職權(quán)基本上可以歸結(jié)為監(jiān)督權(quán)。因為，人大盡管擁有獨一無二的立法權(quán)，但是在立法實踐中，立法提案大多是由政府提出的。人事任免方案和重大事項的提出在政治實踐中也通常不是由人大來承擔的，而是由執(zhí)政黨、各民主黨派和政府提出的。上述三個權(quán)力的行使基本上屬于一種程序性的監(jiān)督權(quán)力。因此，人大的權(quán)力可簡化為監(jiān)督權(quán)這一項權(quán)力[3]。

上述各觀點盡管對人大職權(quán)的界定和劃分標準不同，但在否認人大享有實質(zhì)上的和完全的決定權(quán)方面，異曲同工。觀點一與觀點二都將重大事項決定和人事任免的首要和主要決定權(quán)歸于黨，將人大的權(quán)力視為“議事權(quán)”或“復決權(quán)”，觀點三甚至認為立法權(quán)也屬于他者先行決定，人大只是作后續(xù)監(jiān)督。這一觀察視角和論證方式對更深入準確地認識人大各項職權(quán)的性質(zhì)，乃至人大的性質(zhì)、地位以及與黨的關(guān)系等不無啟發(fā)。同時，換個角度，這些觀點也可看成是對人大職權(quán)行使狀況的評判，即人大對各項職權(quán)特別是重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)的行使，實際上更多是在履行程序上的議事修改完善權(quán)和批準權(quán)。

二、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的規(guī)范分析——以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)

立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)為法定職權(quán)，因而，分析評價各項職權(quán)的行使狀況理應對照法律規(guī)定進行。而且一些人大制度研究往往將某項職權(quán)落實不到位歸因于相關(guān)法律缺失或不完善，是否如此，需作細致考察。有立法權(quán)的地方各級人大常委會職權(quán)全面完整，具有典型性。下表以其為示例，梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)對人大各項職權(quán)的規(guī)定（地方立法以廣東和深圳為例）。

分析上表，可初步得出以下結(jié)論：

第一，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)為說明概念或編撰概念。說明概念或編撰概念是指僅僅作為觀察法律，說明現(xiàn)存法律制度的狀態(tài)，提供客觀情報而存在的概念。立法權(quán)等四項職權(quán)直接來源于憲法條文的規(guī)定，是對相關(guān)條款的直接概括，因而是說明概念或編纂概念。與此相對，前述“議事權(quán)”、“復決權(quán)”則是功能概念或當為概念，具有表明權(quán)利的實質(zhì)或應然狀態(tài)的功能[4]。

第二，四項職權(quán)的劃分具有非窮盡性。四項職權(quán)涵蓋了人大的大部分職權(quán)，但并未窮盡。例如，地方各級人大常委會在閉會期間罷免和補選上一級人大的個別代表，設(shè)區(qū)的市以上的人大常委會主持本級人大代表的選舉、領(lǐng)導各專門委員會等。因此，對人大職權(quán)行使狀況的研究不能只重視四項職權(quán)的行使而忽視人大職權(quán)的全面行使。

第三，四項職權(quán)的劃分具有交叉性。例如，對“撤職案的審議和決定”既屬于人事任免權(quán)，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定又屬于監(jiān)督權(quán)。此外，對于“審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告”，在監(jiān)督法出臺前，人大實際工作一般將此視為對重大事項的決定，而監(jiān)督法將其明定為監(jiān)督的方式之一。

第四，關(guān)于四項職權(quán)的現(xiàn)行法規(guī)范，總體上已較全面和充足。四項職權(quán)的最高法律淵源為憲法。在法律層次，均有地方組織法的規(guī)定，對立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)還分別有立法法和監(jiān)督法兩部專門法律。在地方立法層次，對四項職權(quán)都有地方立法規(guī)定，且越往市一級立法數(shù)量越多，規(guī)定越詳細，例如，關(guān)于監(jiān)督權(quán)，廣東省有預算審批監(jiān)督和規(guī)范性文件備案審查２件地方性法規(guī)，深圳市則有執(zhí)法檢查條例、監(jiān)督條例等５件地方性法規(guī)。此外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《廣東省社會保險基金監(jiān)督條例》等法律法規(guī)中還有涉及人大職權(quán)的條款。因而，從法律文本上看，對四項職權(quán)的規(guī)定是較全面而充足的。

三、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的實證分析——以常委會工作報告為樣本

憲法規(guī)定，全國人大常委會對全國人大負責并報告工作；地方各級人大常委會對本級人大負責并報告工作。人大常委會對代表大會報告工作的內(nèi)容是其履行職權(quán)的情況，以此接受全體代表的監(jiān)督。因此，以人大常委會的工作報告為樣本，研究人大各項職權(quán)的實際行使狀況是一條切實可行的路徑，并具有內(nèi)在視角的獨特意義。下表以全國、廣東省和深圳市三級人大常委會在最近一次換屆時的工作報告為樣本，對人大常委會的履職情況予以列示[5]。

分析上表，可初步得出以下結(jié)論：

第一，人大的立法和監(jiān)督職能在不斷增強；重大事項決定權(quán)基本未行使或極少行使；人事任免權(quán)雖經(jīng)常行使，但并不為各級人大常委會所重視。從結(jié)構(gòu)上看，三份報告均是按各項職權(quán)的履行情況來組織的。關(guān)于立法和監(jiān)督工作，篇幅長、分量大、內(nèi)容全面充實，自我評價也較高，顯見立法和監(jiān)督職能在不斷增強。關(guān)于重大事項決定權(quán)，完全缺失相關(guān)內(nèi)容，就這一職權(quán)的重要性而言，理應寫入并充分闡述，應有而未有，可推知實際中基本未行使。關(guān)于人事任免權(quán)，深圳報告一筆帶過，僅列出了依法任免519人次，從法律規(guī)定和實際情況可知全國和廣東省人大常委會任免的人數(shù)也應不少，卻只字未提，可見人事任免權(quán)雖經(jīng)常行使，卻并不為各級人大常委會重視。

第二，報告印證了“人大對立法權(quán)的行使比較重視，成績也比較顯著”[6]的既有評價，但立法工作在根本上缺乏力度。三份報告對立法工作的總結(jié)，無論成績還是問題和不足都全面深入，體現(xiàn)了對立法工作的高度重視以及對此項工作的充分把握。值得關(guān)注的是，報告提出的“立法工作引導和促進改革發(fā)展的功能發(fā)揮不夠充分，一些急需的法規(guī)沒有及時制定出來”等問題。人大為何不能放開手腳立法，引導和促進改革？為何迫切、急需的沒有制定出來？其背后是否隱藏著重大和關(guān)鍵的立法決策權(quán)實際并未掌握在人大手中的權(quán)力邏輯，值得追問。

第三，報告否證了“監(jiān)督職權(quán)的行使是地方人大及其常委會最薄弱的”[7]既有評價，但監(jiān)督力度和實效仍有待加強。學界通常認為監(jiān)督權(quán)是人大職權(quán)行使得最薄弱職權(quán)，并且“長期以來，不論是人大會議期間，還是在閉會以后人大常委會主持工作上，都少有把精力放在對‘一府兩院’的監(jiān)督上，哪怕是階段性工作重心上，致使人大的監(jiān)督作用流于形式”。從三份報告關(guān)于監(jiān)督工作的總結(jié)來看，人大對監(jiān)督權(quán)的行使是主動的和較充分的，體現(xiàn)在：一是工作開展有計劃；二是工作量大；三是突出監(jiān)督重點；四是不斷改進監(jiān)督方式，普遍認為監(jiān)督實效有所增強。這表明，人大常委會實際上將相當部分的精力用在了開展監(jiān)督工作上。

另一方面，也應看到，客觀上人大在監(jiān)督方面做了大量工作，但監(jiān)督權(quán)的實際行使狀況并不盡如人意。首先，“對法律規(guī)定的監(jiān)督手段運用不充分”。監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式共有七種，而報告中表明運用的僅為聽取和審議專項工作報告、計劃預算審計工作報告和執(zhí)法檢查三種，對具有剛性的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案等監(jiān)督形式均未使用過。其次，經(jīng)常性運用的監(jiān)督形式存在力度和實效有待增強問題。在實際工作中，人大審議決算和計劃執(zhí)行情況，基本上是走程序，很少有實質(zhì)性的審查和修改[8]；聽取專項工作報告，如報告所言“有的還流于形式”；執(zhí)法檢查，雖有一定成效，同樣相當部分流于形式。綜上，相較于未行使的重大事項決定權(quán)和走程序的人事任免權(quán)，既有評價認為“監(jiān)督職權(quán)的行使地方人大及其常委會最薄弱的”觀點是不成立的，但認為其“缺乏權(quán)威性、實質(zhì)性和有效性”的評價則是恰當?shù)摹?/p>

四、結(jié)語

對人大職權(quán)行使的理論、規(guī)范和實證分析表明，人大職權(quán)行使的總體狀況存在法律規(guī)定與實際執(zhí)行、應有法律地位與實際地位的差距。究其原因，既有人大內(nèi)部機制自身的原因[9]，也有外部運行環(huán)境的影響。而起主要作用的是外因而非內(nèi)因。從相關(guān)理論研究和經(jīng)驗觀察可知，人大重視且做得較好較實的工作往往是與其他權(quán)力主體、政治實體關(guān)聯(lián)不大的工作。對與其他權(quán)力主體、政治實體關(guān)聯(lián)程度較高的職權(quán)，特別是與黨委權(quán)力的關(guān)聯(lián)度越高，職權(quán)行使的充分度越低，對關(guān)聯(lián)度最大的兩項職權(quán)——重大事項決定權(quán)與人事任免權(quán)，人大在正式工作中或行動缺席（實際并不開展）或話語缺席（不總結(jié)報告相關(guān)工作）。因而，如果說理順“黨政關(guān)系”[10]是憲政的重大課題，是完善人民代表大會制度的關(guān)鍵，那么理順黨和人大在重大事項決定權(quán)與人事任免權(quán)上的關(guān)系就是關(guān)鍵的關(guān)鍵。

注釋：

[1]參見劉文忠：《從人大職權(quán)的視角分析新時期的地方人大工作》，載《河北人大》2008年第6期。

[2]參見王貴秀：《理順黨政關(guān)系 實現(xiàn)依法執(zhí)政——對建設(shè)憲政、完善人大制度的政治哲學思考》，載《人大研究》2005年第4期。

[3]參見謝岳：《完善人大制度：中國政治體制改革的當務之急》，載《學術(shù)月刊》2005年第3期。

[4]“說明概念”與“功能概念”的區(qū)別，參見【日】藤田宙靖：《行政法學的思考形式》，第346～347頁。轉(zhuǎn)引自易繼明：《私法精神與制度選擇——大陸私法古典模式的歷史含義》，中國政法大學出版社2003年版，第68頁。“編纂概念”與“當為概念”的區(qū)別，功能概念或當為概念是作為法律解釋理論中作為推導出實踐性解釋基準（應然基準）而存在的概念。由Philipp Hecky提出，參見黃茂榮：《法學方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第49頁。

[5]選取換屆時的工作報告是因為換屆時的工作報告總結(jié)了本屆人大任期內(nèi)５年的工作，可在有限的篇幅內(nèi)增大研究容量；選取三個層級的常委會可代表設(shè)立了常委會的全國、省和市三種類型。為體現(xiàn)履職的具體情況，對報告中四項職權(quán)的履行情況摘錄到二級標題；為體現(xiàn)人大履職的全面性，同時列出四項職權(quán)外的其他工作；對履職情況的評價，摘錄報告中的存在問題與不足來體現(xiàn)。

[6]李剛：《當前人大工作面臨的幾個問題》，載《人大研究》2002年第3期。

[7]曹曦義：《堅持和完善人民代表大會的各項制度》，載《實事求是》1992年第1期。另參見苗連營：《論人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)》，載《人大研究》1998年第2期。

[8]例如，在十一屆全國人大常委會任期內(nèi)（2003～2008年）審計署掀起了一輪“審計風暴”，然而，審計署向全國人大常委會報告審計工作所揭露的大量政府部門財政違法行為多年來并沒有得到解決。

[9]例如，預算監(jiān)督的薄弱，除部門預算不夠細致外，還受到大會會期和審查方式的局限，延長會期、實行專門委員會預先審查制、預算逐項辯論制都有助于強化預算監(jiān)督。

[10]當前學界認為黨政關(guān)系，不是指黨和政府的關(guān)系，而是指黨和政權(quán)的關(guān)系，人大作為政權(quán)的根本制度，黨政關(guān)系就是指黨和人大的關(guān)系，或者首先是黨和人大的關(guān)系。

（作者單位：廣東省珠海市人大常委會法工委）