重大事項決定權行使過程中地方人大與黨委、政府之間決策權力配置機制探討

重大事項決定權是憲法和地方組織法賦予地方人大及其常委會的法定職權，它代表著國家權力機關的地位，體現國家權力機關的權威，是實現人民當家作主的重要途徑，是人民民主的重要體現。然而，一些地方人大及其常委會在行使該項職權的過程中，仍然存在一些不夠完善、不盡如人意的地方。如何用好用活地方人大重大事項決定權，推動科學發展、跨越發展是當前及今后面臨的一個重要課題。本文擬就重大事項決定權行使過程中地方黨委、人大、政府三者之間決策權力配置關系，從理論層面探討構建地方人大與黨委、政府之間科學合理的決策權力機制，推動地方人大及其常委會用好用活重大事項決定權。

一、重大事項決定權運行過程中地方人大及其常委會與黨委、政府決策權力配置的困境

決策體系構架上，地方人大及其常委會的重大事項決定權并非是唯一的決策權力，它與黨委的政治決策權和政府的行政決策權共同構成了地方最重要的三項公共決策權力，它們之間相互協作，共同形成多層次、多方位的決策體系。決策運行過程中，一項政策從醞釀、出臺到最終貫徹執行，需要經過不同的步驟，不同決策主體發揮著不同的作用。可見，決策體系的構架以及運行機制妥當與否會直接影響地方全局性重大事項是否順利開展實施。筆者認為，當前重大事項決定權行使過程中遇到的瓶頸，某種程度上源自人大及其常委會與黨委、政府決策權力運行機制尚未制度化、科學化的緣故。

（一）地方人大及其常委會重大事項決定權與黨委政治決策權、政府行政決策權關系。作為公共決策權力主體，地方黨委、人大和政府的地位與職權在黨章、憲法以及地方組織法中均有明確的規定。在黨章第二十五條（三）款中明確中國共產黨是執政黨，在國家生活中起領導作用，討論本地區范圍內的重大問題并作出決議；在憲法第一百零四條中明確人民代表大會是國家權力機關，人民通過它行使國家權力；在地方組織法第五十九條（一）款中明確政府是國家權力機關的執行機關，對人大負責并報告工作，執行本級人民代表大會的決議，以及上級國家行政機關的決定命令，規定行政措施，發布決定和命令，管理本行政區域內各項行政工作。可見，三者在國家法律上的地位是不一樣的，各自所擁有的權力也有所區別，從而地方黨委、人大及其常委會、政府在行使重大事項決定權過程中的作用也不一樣。

關于黨委決策權與人大決定權的關系。一方面，兩者具有同一性。黨委的決策權和人大決定權本質上是一致的，都是以黨的路線、法律法規、方針政策為指導，都是為了實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。內容上都具有重大性，都是針對一個地區政治、經濟、文化等社會各方面的重大問題進行研究、決策。程序上具有嚴格性，無論是黨委還是人大，對重大事項的決定、決策，都有嚴格的程序要求，黨委是集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，人大從議案提出、列入議程、初審、審議到表決通過，都具有嚴格的程序性。另一方面，兩者又有所區別。性質上，黨委的決策凡涉及國家事務的都屬于政治主張的范疇，只有提交人大通過法定程序作出決議、決定，才能變成國家意志。效力上，黨委決策只對黨組織和黨員有約束力，當涉及國家事務時，黨委決策帶有間接性，只能面對國家機關黨組和黨員干部，而人大決定則可直接面對國家機關和全社會。執行方式上，黨的決策靠思想發動，靠黨組織的約束力和黨員的模范帶頭作用帶動廣大群眾實現，帶有指導性和號召性；而人大決定是國家意志，具有普遍的約束力和強制性，帶有準法律的性質。總的來看，二者既不矛盾又不可替代，是辯證統一關系。

關于人大決定權與政府行政權的關系。憲法第三條明確規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責、受它監督。”可知，人大及其常委會是國家權力機關，是本源的權力，而政府是執行機關，是派生的權力。法律關系上，人大重大事項決定權與政府行政執行權是上下位關系，行政執行權要服從人大重大事項決定權。性質和層次上，人大的決定是創制性的，具有主動性、原則性、方向性和目標性，政府的決定是執行型的，具有從屬性、具體性、措施性和方案性；人大作出的決定是以法定會議的形式，按照少數服從多數的原則集體作出的，而行政決定則可以由行政首長裁定；當人大認為政府所作的決定違背憲法、法律及上級的有關規定精神時，有權通過一定程序責成其修改或予以撤銷，而人大所作的決定，卻不能由人大系統之外的任何機關予以撤銷。

（二）重大事項決定權行使過程中地方人大及其常委會與黨委、政府決策權力配置的現實困境。如上文所述，盡管三者理論上職責分工明確，有關重大事項決定權和執行程序經過多年的實踐與摸索也逐步規范、完善，但由于重大事項決定權難以把握，決策權力配置也尚有待科學化和制度化，實踐中地方黨委、人大和政府三者之間的權力運作機制就容易出現偏差現象。

重大事項決定權難以界定，影響了黨委、人大和政府三者之間的決策權力運行。科學界定重大事項的概念，是地方人大及其常委會正確有效行使并用好“重大事項決定權”這一權力的基礎，也是理清地方人大與黨委、政府在重大事項決定權運行過程中決策權的前提。然而，由于目前全國人大尚未出臺關于行使重大事項決定權的相關法律，憲法和地方組織法對縣級以上的地方各級人大行使決定權的規定也比較原則，雖然制定了關于重大事項的有關規定，但在具體工作實踐中有些問題還很難把握。比如說，憲法第一百零四條只規定了縣級人大常委會有決定本行政區域內重大事項的職權，但沒有界定范圍。地方組織法第四十四條將憲法規定的各方面工作概括為政治、經濟、法律、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等九個方面，界定線條仍很粗，只有一個大致范圍，內容上缺乏實質性規定，形式上缺乏程序性規定，并未解決什么是重大事項，以及如何確定重大事項的標準和程序等問題。此外，由于各地省情、市情、縣情存在差異，各地的“重大事項”也存在差異，以致對重大事項決定權的概念和范圍的界定也存在差異，甚至同一省份不同地區的地方各級人大及其常委會所享有的決定權的大小也有所不同。因此，重大事項決定權概念不明確，重大事項范圍界定模糊不清，很大程度上造成黨委、人大與政府在重大事項決定權行使過程中出現“爭權”或“越權”之嫌。

人大及其常委會重大事項決定權的法律地位尚未得到普遍的認同和足夠的重視。雖然我國政治體制改革取得了巨大成效，但是仍然遺留著計劃經濟時期“黨委決策、政府執行、人大監督”的權力配置格局。黨委和政府主要領導人通過書記辦公會和黨委常委會形成地方領導核心，而人大常委會的主要領導多數情況下只能列席黨委常委會，沒有表決權。這就容易造成以下三種認識：一是對地方人大及其常委會行使重大事項決定權的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，忽視或不善于支持人大及其常委會依法行使重大事項決定權，往往采取黨委決策、政府執行或黨委、政府聯合決策、聯合發文貫徹落實的方式行使重大事項決策，使地方人大及其常委會在重大事項行使過程中處于尷尬境地。二是由于在地方實際工作中政府主要領導人在黨內的地位往往高于人大常委會的領導，這就容易造成政府對人大及其常委會行使重大事項決定權的重要性認識不足。一些應該提請人大及其常委會討論決定的重大事項，政府往往直接決定，或由政府提請黨委討論決定，致使人大及其常委會的重大事項決定權難以行使，地方權力機關的作用難以得到充分發揮。三是人大及其常委會自身思想認識沒有完全到位。對重大事項的決定，由于缺乏主動決定意識，往往是黨委作出決策的重大事項，到人大只是履行法定手續，思想仍停留在黨委決策、政府執行、人大監督模式上，擔心行使重大事項決定權被說成是與黨委爭權、與政府爭權，缺乏依法行使決定權的主動性。這種狀況，既損害了國家權力機關決定權應有的地位和權威，影響了人民代表大會制度作用的發揮，也損害了黨的領導地位，把黨從執政地位降到了具體的執行地位，違背了黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則。

黨委、人大和政府之間缺乏討論決定重大事項的具體措施和工作制度，討論決定重大事項的工作機制不健全。雖然我國大部分省人大常委會出臺討論決定重大事項的相關規定，但是大多數設區市僅僅相應制定了貫徹該規定的意見，還沒有制定相應的規范性文件，行使職權缺乏相應的程序和工作機制保障，致使黨委與人大及其常委會在確定重大事項決定權、政府在執行決定過程中彈性大、操作上隨意性大。從實踐中看，人大及其常委會向黨委匯報重大事項的流程和制度相對比較完善，但是黨委如何向人大及其常委會提出重大事項的議題和程序尚未明確，這就是說互動過程中還缺乏明確的制度規定；另外，從政府提請人大決定的重大事項來看，一般年初沒有計劃，時間普遍比較緊，臨時動議多，導致人大行使決定權較為被動，常常是應政府之急，也避免影響經濟建設之嫌，往往缺乏深入和科學的論證，倉促“決定”，既在一定程度上影響了“決定”的質量，又將決定權的行使帶入了無序運行的狀態，影響了人大及其常委會應有的權威。

二、科學構建地方黨委、人大、政府三者決策權力配置機制

（一）堅持黨領導下的決策權力配置體系。中國共產黨的領導地位，是在長期的斗爭實踐中逐步形成的，是歷史的選擇，是人民的選擇。在黨的領導下，我國建立和發展了人民當家作主的根本政治制度——人民代表大會制度。通過人民代表大會制度這一制度平臺，黨的主張通過法定程序上升為國家意志，轉變成人民的自覺行動，從而確保黨的領導地位。要行使好重大事項決定權，就必須堅持完善黨領導下的決策權力配置機制，不斷加強和改善黨的領導。

堅持黨領導下的決策權力配置機制，主要渠道在于充分發揮人大常委會黨組和機關黨組織、黨員的作用。人大常委會黨組要在思想上、行動上和組織上與黨委保持高度一致，切實發揮黨的領導核心作用，緊緊圍繞黨委的重大決策部署來開展工作，行使重大事項決定權，保證黨委意志得到貫徹落實。要加強對黨員干部的教育，使人大代表、人大常委會組成人員和人大機關干部中的黨員，深刻認識人民代表大會制度的特點，增強堅持和完善人民代表大會制度的堅定性、自覺性，增強做好人大工作的責任感、使命感，牢固樹立黨的意識、宗旨意識、大局意識和責任意識，正確處理當好黨員和當好代表的關系，充分發揮共產黨員的先鋒模范作用，為全面貫徹落實黨委決策和完成人大常委會工作任務，發揮堅強的保障作用。

堅持黨領導下的決策權力配置機制，主要目標是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。江澤民同志曾經指出：對法律規定須經人大及其常委會審議、決定的重大事項，經黨委審查原則同意后，應當依照法定程序提交人大及其常委會審議、決定，支持人大依法行使職權，使黨的主張經過法定程序變為國家意志和人民的自覺行動。地方人大行使重大事項決定權，是國家法律賦予的權力，不是個人行為，更不是人大“找茬”，而是推進社會主義民主法治建設的需要，是保障地方經濟社會事業科學發展的需要，不僅體現了人民的意志、集中了人民群眾的智慧，也是把黨的主張通過人大的法定程序上升為國家意志、提高黨的領導決策水平的需要。為此，在行使重大事項決定權過程中，人大及其常委會行使重大事項決定權必須堅持在黨的領導下依法進行，必須自覺按照憲法規定，深刻地認識到黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，把黨的領導作為根本的政治原則。圍繞黨的中心工作來確定重大事項，充分發揮人大審議決定重大事項的職能作用，促進黨的中心工作的順利開展，保障人民依法行使各項權利，做到堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。

（二）堅持法律框架下黨委支持與人大作為的運作機制。一方面，地方黨委要支持人大在憲法法律范圍內行使決定權。江澤民同志在《關于堅持和完善人民代表大會制度》中提到“我們黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律”，把嚴格依法辦事和加強黨的領導統一起來，把“法治”提到了一個嶄新的高度。可見，黨越來越重視法律框架下人大工作，不斷支持人大推動民主法治進程。至今，國家法律對人大行使決定權的規定主要有三類：一是地方組織法明確列舉由人大行使的；二是有關單行法律明確規定提交人大決定的；三是憲法、地方組織法概括規定的，如討論決定本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項等。此外，為進一步推進依法治國，推進民主法治進程，地方人大及其常委會需要結合實際，擬討論制定符合自身實際的討論通過重大事項制度，明確界定重大事項的范圍、討論通過重大事項的程序等，力求達到合法性和可操作性的統一。總的來看，只要在國家法律范圍內，地方黨委就要支持人大行使重大事項決定權，充分發揮地方人大及其常委會在社會發展、民主法治進程中的作用。

另一方面，人大及其常委會要敢于善于使用重大事項決定權。尊重憲法和法律，就是堅持黨的領導。行使重大事項決定權這一法定職權，就是為了使黨的決策科學化，更能體現人民的意志。地方人大及其常委會要積極行使法律賦予的職權，克服怕誤認為是向黨委要權，與政府爭權，怕黨委責怪人大的手伸得太長等思想顧慮，應當立足地方實際，積極開拓創新。凡屬于法定的重大事項，地方人大要采取主動的態度，適當地提前介入。根據法律的規定和自身的工作特點，積極了解改革開放的新情況，不斷加強地方國家權力機關建設，以認真行使重大事項決定權為己任，忠實地履行法律賦予的神圣職責。善于行使重大事項決定權，加強與黨委的溝通，積極爭取黨委的重視和支持，通過法律程序，作出更加切合實際，更加符合人民群眾的愿望和要求的決定，樹立起人大及其常委會在人民群眾中的威信。

（三）建立健全地方人大與黨委、政府之間的制度設計。任何權力機制的運行，都少不了相應的制度支持。憲法和地方組織法明確了人大及其常委會的重大事項決定權，但缺乏系統而具體的制度支撐，以至于地方人大與黨委、政府在決策權力運行過程中沒有制度的保障，對于如何貫徹執行人大決定的監督、如何對執行不力追究責任和糾正不當決定等方面都缺乏必要的制度設計，這影響了地方人大及其常委會的作用。

一是完善重大事項向黨委請示報告制度。人大在行使重大事項決定權的過程中，要主動和自覺地貫徹黨委的意圖，重大問題要及時向黨委報告請示，以取得黨委的支持。要把人大討論、決定重大事項的過程，當成動員國家機關、人民群眾執行憲法、法律，貫徹黨的路線、方針、政策和黨委工作、部署的過程，真正做到與黨委政治上統一，思想上同心，工作上同步。從實際情況和慣例來看，在人大會議閉會期間，一般主任會議在決定是否列入常委會議題前，都會就該重大事項與地方黨委主要負責人進行溝通，征得黨委的原則同意，取得其認同。如果黨委不同意，則人大常委會主任會議就不會將其列入常委會議程，提交人大常委會討論。

二是健全地方人大與政府之間溝通與監督制度。根據黨政聯席會議的模式，進一步完善人大常委會領導與政府領導的聯席會議制度，定期研究本行政區域內的重大事項。通過聯席會議了解有關事項是否在本行政區域內帶有全局性、根本性、長遠性，掌握政府行政管理工作中的重點、難點和熱點問題，協調有關重大事項的具體安排。構筑跟蹤督查機制，保障重大事項決定的執行，如貫徹情況定期報告制度、反饋制度、跟蹤檢查制度等，推動人大決議決定的貫徹落實。完善制約手段，對執行決議不力或不執行的，應追究責任，必要時人大可以運用質詢、特定問題調查、罷免等手段，強化人大決議決定的剛性約束力，維護人大的法律地位，維護社會主義法制的統一與尊嚴。

三是規范黨委重大事項決定權提議程序。根據有關法律規定，人大常委會主任會議、縣級以上的地方人民政府、人民代表大會各專門委員會可以向本級人民代表大會常務委員會提出議案，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會常務委員會組成人員5人以上聯名，縣級的人民代表大會常務委員會組成人員3人以上聯名，也可以向本級人民代表大會常務委員會提出議案。從提出議案的主體來看，并沒有對地方黨委的提議權作出制度規定，現實中地方黨委重大決策很大程度是依賴地方黨委與人大之間的默契來貫徹實施。鑒于中國共產黨的各級地方黨委的領導地位和重要作用，以及地方黨委是各項重大事項的主要動議者和實際決定者，需明確黨委對重大事項的決策意圖，可通過三種途徑向人大及其常委會提出：一是授意由人大常委會主任會議提出，二是授意同級人民政府或“兩院”提出，三是授意本黨派的常委會組成人員3到5人以上提出。

（作者單位：福建省龍巖市人大常委會辦公室）