關于做好人大執法檢查工作的幾點思考

上世紀80年代以來，伴隨著我國立法工作的恢復和發展，全社會對正確執法、嚴格執法、公正執法的期許越來越強烈，催生了人大執法檢查工作的探索嘗試、規范完善和蓬勃發展。2011年，中國特色社會主義法律體系宣告形成，開辟了法律實施的新征程。所謂“世不患無法，而患無必行之法”，在法律不斷完備的歷史背景下，法律實施成為法治建設的關鍵，人大執法檢查工作面臨新的機遇和挑戰。近年來，各級人大常委會都比較重視執法檢查工作，積極運用這一有效的監督形式，創造性地開展執法檢查活動，提升了人大工作的水平。然而，在執法檢查中越位缺位、形式主義、法律意識不強、主客體錯位等現象時有發生，監督效果也參差不齊。所以，深入認識和把握執法檢查工作的規律和特點，對于進一步規范和完善人大執法檢查工作，提高執法檢查的權威和水平，顯得十分必要。

一、執法檢查要準確把握的三個原則

執法檢查工作應當準確把握好黨的領導、依法進行和講求實效原則。重視和堅持原則問題，是實現執法檢查目的、確保活動順利開展的關鍵。

1.黨的領導原則。堅持黨的領導是做好人大工作的根本保證，是監督法的明確規定，也是做好執法檢查工作的應有之義。執法檢查的目的是監督憲法法律的正確實施，憲法和法律是黨的主張和人民意志的統一，從這個意義上講，執法檢查的目的也是確保黨的意圖的實現。執法檢查的對象和客體是本級“一府兩院”及其執行法律的公權行為。實踐證明，處理好與“一府兩院”的關系，使執法檢查活動真正取得成效，就離不開依靠黨總攬全局、協調各方的領導作用，離不開人大黨組在人大工作中的核心作用。任何離開黨的領導，甚至僭越黨的領導的執法檢查活動，都必定不成功。

2.依法進行原則。吳邦國委員長曾多次強調，“執法檢查要依法進行”。1993年，全國人大出臺了《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》，第一次規范執法檢查活動。之后，又陸續出臺了《關于改進執法檢查工作的幾點意見》《執法檢查工作程序》等規范性文件，不斷改進和完善執法檢查工作。2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了監督法，以法律的形式確認和規范執法檢查權，對執法檢查的主體對象、程序內容、方式方法等作了明確規定。監督法及各地人大出臺的實施辦法是當前規范執法檢查活動的主要法律依據，是執法檢查活動經過多年來的實踐探索，逐步成熟定型的成果。只有依法進行，才能體現執法檢查活動的合法性和嚴肅性，才能更好地樹立人大權威、推進法制建設。當然，執法檢查工作的繼續探索與創新，也應當處理好規范執行與靈活處理的關系，不能偏離立法原則，保證探索創新在正確的方向上發展。

3.講求實效原則。實效性在人大監督工作中具有重要而特殊的地位，歷來受到高度重視。李鵬同志曾坦率地指出，人大監督“要有結果，沒有結果，不了了之，等于沒有監督”，所以“改進監督方式，關鍵在增強實效”，要“突出重點”，“切忌過多、過濫而流于形式”。實踐經驗也告訴我們，改進執法檢查工作，中心環節是突出實效。如何增強執法檢查的實效，簡而言之就是少而精、求結果、忌形式。全國人大及其常委會制定的法律，現行有效的有200多部，如何費省效宏、綱舉目張地發揮執法檢查的作用，關鍵是要抓住關系改革發展穩定和法律實施中的重大問題，抓住與人民群眾切身利益密切相關的熱點難點問題，有重點、有針對性地選擇檢查的法律項目；關鍵是要轉變作風，深入實際，發現真問題，提出真辦法，在督促有關部門改進工作上見到成效。

二、執法檢查要正確處理的四個問題

監督法頒布實施之后，部分地方人大常委會在開展執法檢查活動中，仍然存在某些模糊認識和錯誤處理，所以有必要討論和澄清這些重要問題。

1.關于監督主體。監督法第二十二條規定：“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規定的途徑，每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查?！边@里，就確定了執法檢查的主體是全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會。需要明確的是：第一，“一府兩院”等法律法規執行部門不是執法檢查的主體，而是相關執法檢查的對象。一些地方搞人大與政府部門的聯合執法檢查，甚至與政協聯合檢查，混淆了執法檢查主體與其他工作主體之間的關系，是與法律的規定不相符的。第二，人大專門委員會和常委會工作機構不是執法檢查的主體。監督法第二十三條第二款規定：“常務委員會執法檢查工作由本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構具體組織實施?！彼?，專門委員會或常委會工作機構只是執法檢查具體工作的組織實施者，是根據常委會的授權，以常委會的名義而不是自己的名義具體組織實施執法檢查工作。

2.關于監督對象。監督法總則第五條規定：“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法?！毕鄬τ谡O督實行的層級監督，人大監督主要是同級監督，監督對象應當是本級法律實施機關。需要注意的是：第一，下級法律執行機關不是執法檢查直接監督的對象，人大常委會對本地區法律法規實施情況的監督主要是通過對本級法律執行機關的監督來實現的。對于實行垂直領導體制的直屬機構能否納入監督范圍，這一點尚存爭論。為了避免監督空白，按照同級監督的原則，根據監督法第二十二條的精神，可以把同級法律執行機關納入人大執法檢查監督范圍。由于法律規定不明確，所以實踐中也應謹慎探索。第二，企業、社會團體以及個人等非法律執行機關不是執法檢查直接監督的對象。人大監督主要是對公權力的監督，是監督“執法情況”，而企業、社會團體以及個人的“守法情況”，是“一府兩院”執行機關的監督管理范疇，而不是人大監督范疇，人大不能越位行權。執法檢查活動中，深入基層、深入群眾，只是了解掌握執法部門執行情況的一種手段和方式，而不是直接進行執法監督。

3.關于監督內容。監督法第二十二條規定，執法檢查的內容是法律、法規實施情況。地方人大常委會對這項內容作了延伸性規定。四川省人大常委會出臺的實施辦法第四十一條關于執法檢查主要內容的規定，增加了人大決議、決定貫徹執行情況和執法行為的合法性、適當性等。這些規定，為地方人大常委會開展執法檢查活動畫定了紅線。需要辨明的是：第一，執法檢查的內容是有關部門執法情況，而不是部門領導等個人的履職情況，更不是對部門領導施政情況的檢查。實踐中，借助執法檢查活動評價宣傳個人政績或者調查領導失職違法行為的做法，根本上是違法的。執法檢查的內容只涉及公權部門的公權行為，而不直接涉及個人行為。第二，執法檢查的內容應側重于執法部門執法中存在的問題，督促執法部門嚴格執法、公正執法。不宜僅僅把重點落腳在對社會公眾或行政管理相對人、司法當事人違法情況的調查，使執法檢查變異為幫助執法部門去調查違法現象。

4.關于監督程序。監督法在總則和分則均對執法檢查的相關程序作了規定，監督法第二條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。”監督法第二十二條至二十八條，對執法檢查的選項、組織、實施、審議、反饋等作了詳細嚴謹的規定。這些程序，是執法檢查順利開展、取得實效的制度保障，應當嚴格遵守。然而，實踐中仍然存在不重視、不遵循法定程序的思想和現象，需要進一步理清和糾正。第一，執法檢查的選項應經過主任會議通過，印發常委會組成人員并向社會公布。臨時動議的執法檢查項目也應當經過上述程序，且一般應當于執法檢查兩個月前通知被檢查的法律、法規實施機關。不能以黨組會議或其他會議的名義取代主任會議法定程序。第二，執法檢查的組織應按照精干、效能的原則，組織執法檢查組，按照法律法規要求構成檢查組成員。以領導帶隊、集體視察的形式開展的執法檢查活動，不符合上述規定。第三，市級人大常委會可以委托下級人大常委會開展執法檢查，聯動開展執法檢查具有法律依據。第四，執法檢查要形成執法檢查報告，經主任會議決定提請常務委員會審議。第五，被執法檢查機關應對執法檢查報告和常委會審議意見作出答復和反饋，常委會可以組織跟蹤檢查。

三、執法檢查要注重抓好的五個細節

執法檢查中的一些細節問題關系執法檢查質量，緊密結合實際，注重抓好細節問題，往往能起到事半功倍的作用。

1.提高執法檢查人員的法律水平和專業水平。雖然人大工作與法律接觸較多，人大干部大多從黨政機關、司法機關領導崗位退下來，但是高素質的法律人才并不多，對各行業最新的發展情況掌握得也不十分全面，所以提高執法檢查人員法律水平和專業水平是必要的。解決這個問題的辦法有兩個途徑，一是加強培訓。四川省出臺的實施辦法第四十四條就這個問題作了專門規定，要求在正式開展執法檢查前，要進行學習培訓，掌握相關法律知識和專業知識。二是補充人才。監督法規定，執法檢查組“可以邀請本級人民代表大會代表參加”。四川省出臺的實施辦法進一步延伸性規定，“可以邀請人民代表大會代表和有關專業人員參加。”這些措施，彌補了執法檢查組成員專業構成上的不足，能夠有效地避免“外行查內行”的現象。

2.執法檢查方式要結合實際。關于執法檢查的方式，監督法并未作具體規定，為地方人大常委會靈活運用方式方法、創造性開展執法檢查工作留下了空間。結合各地實踐，執法檢查的方式包含兩個層面：一是總體實施層面，除常規方式外，還有聯動式、連續式、綜合式等。聯動式是指通過委托、聯合等形式組織上下級人大常委會聯動開展執法檢查，適用于檢查在同一行政區域內涉及兩級或多級政府法律執行的情況。連續式是指對同一法律連續多年或多次開展執法檢查，適用于執法中存在的問題不能在短期內或一次內得到解決，需要跟蹤檢查，直至徹底解決的情況。綜合式是指對一個方面多個相關法律，同時開展執法檢查。例如，上海人大常委會對工會法、勞動法等維護勞動者權益相關法律法規開展執法檢查情況。綜合式適用于檢查某類突出的執法問題涉及多部相關法律法規的情況。二是具體操作層面，四川省出臺的實施辦法作了具體規定，根據實際情況，可以采取向社會公開征求意見、聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調查、實地考察、問卷調查、設立專線電話和網絡電子信箱以及調閱有關檔案、材料等方式進行，必要時，可以委托有關機構進行調查并出具報告。

3.執法檢查過程要公開和務實。公開原則是監督法的一大亮點。監督法規定，“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”執法檢查計劃、報告、審議意見和“一府兩院”處理情況均要向社會公布。執法檢查過程公開透明是人大自覺接受社會監督的重要體現。務實作風是歷屆全國人大常委會委員長都強調和堅持的。李鵬同志曾指示，執法檢查組“要輕車簡從，真正深入基層、深入實際、深入群眾，了解法律實施的真實情況”。執法檢查要去繁就簡、務實深入，力求避免前呼后擁、層層陪同，增加基層壓力，力求避免聽匯報多、看實情少，被動安排多、主動深入少，講成績多、說問題少，力戒形式主義。

4.執法檢查活動不直接處理具體問題。執法檢查中直接處理具體問題不符合憲法法律規定，是錯誤的做法。按照國家政權體制，人大作為國家權力機關決定重大事項，制定法律法規，但不直接去執行，而是由行政、審判、檢察機關去執行，在執行過程中受國家權力機關的監督，人大不能直接處理具體問題。對執法檢查中發現的具體問題和案件，執法檢查組要向人大常委會報告，由人大常委會會議審議并提出意見，交由法律實施機關依法辦理。監督法（草案）幾易其稿后，堅決否定了這種做法。四川省出臺的實施辦法更明確規定，“對執法檢查中發現的問題，執法檢查組可以與受檢查單位進行溝通，提出建議、批評和意見，但不直接處理問題。”

5.執法檢查報告要寫好。寫好執法檢查報告是執法檢查活動的重要一環，輕視或者忽視執法檢查報告的做法要予以糾正。監督法對執法檢查報告的內容有具體的要求，應當包括對所檢查的法律、法規實施情況進行評價、提出執法中存在的問題、改進執法工作的建議以及對有關法律、法規提出修改完善的建議等幾個部分。有的報告寫成“回顧過去、展望未來”的“工作報告”；有的報告寫成回避問題、避重就輕的“表揚信”；有的報告語言抽象籠統、缺乏實際內容，監督對象不知所云；有的報告提出的建議沒有針對性、變相重復執法機關開展的工作；不少報告完全沒有“對有關法律、法規提出修改完善的建議”這一部分。這些不好現象應在實踐中努力避免和改正。執法檢查報告始終要緊緊圍繞法律法規貫徹實施這個主題，講事實要客觀、找問題要準確、提意見要中肯，語言明白、有理有據，實事求是地體現出執法檢查的成果。

（作者單位：四川省成都市人大常委會研究室）