從美國經驗看中國地質公園管理的不足

美國國家公園管理制度強調獨立性

1916 年美國成立了國家公園管理局， 開辟了國家公園管理的新篇章。國家公園系統由聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局直接管理。克林頓政府對國家機構進行了全面改革后， 新的公園管理體制于1995 年開始實施。新的管理體制是在華盛頓總部國家公園管理局的領導下， 全國設立7 個地區局， 并以州界劃分管理范圍， 地區局下設16 個支持系統。一般由生態環境和資源類似的公園組成一個公園組， 以便按其資源類型和特色開展相應的管理工作 。

內容一：集中統一的管理體制。美國的國家公園體系由美國內政部的國家公園管理局獨家管理， 而國家公園管理局由美國內政部直接管轄， 不受各州干涉。這是一個國家所有、國家單一管理、目的明確的垂直管理系統。它的好處是能夠更好地實現設立國家公園的根本目的——自然保護和公眾游樂。

內容二：完善的管理原則。首先是保護第一原則。美國修建國家公園的根本目的是自然保護和公眾游樂。而其中自然保護是國家公園成立的首要目的， 觀光游覽次之。美國國家公園管理局通過諸多的經驗教訓， 終于確立了較為完善的保護與游覽相協調的方案。主要體現在四個方面。

國家公園內不允許建造索道纜車和娛樂性設施。美國大多數國家公園面積廣大， 高山峻峰較多，但為了避免對環境大規模的破壞， 均不允許修建索道。如黃石公園的主峰華體布思山， 海拔約3 350 m， 就沒有索道。公園除了建設必要的風景資源保護設施和旅游設施以外， 在國家公園內不搞開發性項目， 更沒有什么豪華度假村、旅游城鎮、高層豪華酒店等。

車道選線十分謹慎， 不得破壞自然景觀和資源。即便是在完善可進入性方面， 為了避免修建道路對生態環境造成的破壞， 也盡量采取各種補救措施。如著名的“野生動物跨越道”就是為了使各種生物能同樣使用道路兩邊的生態環境而設計的。

加強對游客的管理。在國家公園內， 游人住宿的旅館床位和野營地床位， 都是嚴格控制的。這些生活服務設施都必須遠離重點景觀的保護地。游客也是人為控制的， 游人必須事先申請， 獲批準后才能進入。園內十分重視保護野生動物， 野生動物在園內自由來往生息， 游客不能喂食野生動物， 不能追捕狩獵等。

國家公園內的建筑風格， 力求與當地自然環境和風俗民情相協調， 不得破壞自然景觀和資源。只允許建造少量的、小型的、樸素的、分散的旅游生活服務基本設施。環境保護設施完善， 公園內不設有任何生產性設施及庫房， 但設有先進的污水處理及垃圾處理設施。

其次是以公眾游樂為目的的原則。國家公園嚴格限制門票等的征收， 門票也相當低廉。目前， 大多數公園門票控制在30 美元左右，僅為美國中產階級年收入的千分之一。另外， 還針對不同類型的游客推出了各種優惠措施。如美國有近400 家公園聯手推出國家公園年票制度， 只需50美元就可以在一年內暢游美國所有的國家公園。

內容三：獨立規劃設計管理。美國國家公園規劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心全權負責， 獨家壟斷。這樣做一方面是為保證規劃的質量， 另一方面又預防了違反規劃的事情發生， 確保資源與環境保護。在丹佛規劃設計中心有職員665 人， 其中有風景園林、生態、生物、地質、水文、氣象等方面的專家學者， 還有經濟學、社會學、人類學方面的專家。美國國家公園的設計、監理均由該中心全權負責， 進一步確保規劃實施的整體質量。規劃設計在上報以前必須先向當地居民廣泛征求意見， 否則參議院不予討論。規劃設計的科學性與公開性于此盡顯， 并與事前監督、事后執行相呼應， 在管理體系中體現出周密與協調。

內容四：具有美國特色的國家公園經營管理。美國國家公園管理局工作的最高宗旨是切實保護好國家公園的自然景觀資源和人文景觀資源， 向國民提供宣傳、講解、培訓、科普知識等方面的服務，把國家公園當作大自然博物館。因此， 國家公園在經營管理上要求層次很高。主要有三個方面內容。

對從業人員的管理。公園的管理人員都由總局直接任命， 統一調配。職員都要求有本科以上學歷， 而且必須經過上崗培訓， 要求掌握國家歷史、游客心理學、自然景觀資源和人文景觀資源的保護、生態學、考古學、法學、導游甚至救生知識等。

對公園食宿設施的管理。國家公園食宿設施實行特許經營權制度。美國國家公園雖由國家公園管理局進行日常管理， 但國家公園的管理者更多是將自己定位于 管家保姆角色， 而不是業主的角色。國家公園作為非營利機構， 專注于自然環境和文化遺產的保護與管理，其日常開支由聯邦政府撥款。國家公園的食宿設施則公開向社會進行招標， 使國家公園管理局與旅游企業實現所有權與經營權相分離， 無任何經濟利益牽扯， 從而更加有利于國家公園管理局對經營商的監控。

對門票的管理。如上述所述， 國家公園的經費來源于國家撥款，國家公園嚴格限制門票的征收， 現行的門票價相當低廉。美國國家公園管理局不允許下達創收經濟指標， 這一方面是基于美國的經濟實力， 另一方面也是堵住公園亂搞開發項目以謀取收入的借口。

我國世界地質公園的經營管理比較落后

我國至今擁有27個世界地質公園，是全球擁有最多世界地質公園的國家。這些地質公園的建立， 對加強地質遺跡保護， 恢復地質生態環境， 普及地球科學知識，支持地方經濟建設， 創造新的就業機會， 促進可持續發展都發揮了積極作用。

管理體制復雜。我國的地質公園屬國土資源部管轄， 而具體的工作則由地方政府負責管理， 在許多方面還存在著體制不健全、關系未理順的問題。而且， 我國的世界地質公園中，有相當一部分是在原有的國家級風景名勝區、國家級自然保護區、國家森林公園等基礎上建立起來的。這些世界地質公園分屬建設、環保、林業、國土資源等部門管理。如作為世界遺產的湖南張家界景區， 既是國土資源部的世界地質公園，又是建設部的國家級風景名勝區、國家林業局的國家森林公園、國家旅游局的4A 級景點。多年來， 在世界地質公園（ 或保護區） 的管理與開發中， 一直存在著各部門之間的相互競爭和利益沖突。

經營管理相對落后。主要包括兩個方面。一是從業人員的總體素質不高。地質公園的基本內涵決定了其科學性很強， 在地質公園的規劃、導游講解等方面需要經過專門知識培訓的人才。我國世界地質公園大部分都建立了地質博物館或者陳列室， 展出了本區的地質基礎工作成果圖件、標本、專著及論文等， 還有不少國內外相似地質遺跡的對比研究成果， 這無疑是大眾科學教育的重要基地。但其缺點是科普性不夠， 太專業化。各公園導游人員的地學知識培訓應進一步加強， 不少導游人員還不能自如地將地球科學知識融入解說之中。

二是自然旅游資源破壞現象比較嚴重。營造本地經濟可持續發展是建立世界地質公園的重要目的之一， 但近年來， 不少地方為了追求利益最大化， 所有權與管理權分離， 甚至把某些旅游勝地出售給大企業來經營， 企業參與公園管理的權利過大， 使景區的社會公益性變得越來越市場化。上述做法對地質遺產資源造成很大的威脅， 破壞了植被、地貌、水文狀況等。如修建索道、纜車、道路等一些旅游設施， 選址不當， 或形式與原景觀不協調； 景區內飲食服務業排放的污水、廢氣和垃圾， 造成了環境污染等問題。由于兩國旅游體系發展的不同， 我國世界地質公園和美國國家公園在概念界定上有所不同， 因而管理模式也不同。

美國國家公園管理對我國的借鑒

公園的合法性。美國建立國家公園的目的就是對地球演化史上形成的重要而獨特的地質遺跡， 予以有效的保護， 如美國的夏威夷火山國家公園、大峽谷國家公園等。從1872 年的《黃石公園法》到1998 年的《國家公園系列管理法》， 美國國會的立法、決定以及相關管理政策的制定始終伴隨著國家公園發展的全過程。幾乎每個國家公園都有獨立立法， 國家公園管理局的各項政策也都以聯邦法律為依據。在中國， 地質遺跡資源的立法還沒有得到足夠的重視， 人們對地質遺跡作為自然資源的認識還不夠。對如何保護世界級或國家級的地質公園， 國家暫時還沒有出臺有關的法律。而目前我國世界地質公園發展正處于一個申報與開發的上升期， 建議國家應該盡快出臺“地質遺跡法”或相關規定， 使世界地質公園建設工作建立在法律基礎之上， 真正做到有法可依。

公園的公益性。美國國家公園的法律、法規和相關政策始終強調這一概念： 必須把國家公園的資源和價值完整地留傳給子孫后代， 讓他們永久地共享這些資源和價值。公園應屬國家所有， 受法律保護， 不準任意開墾、占據和買賣， 公園應該成為為人民永續利用的社會公益事業。即美國人將遺產資源的公益服務排在其使命的第一位， 且非常強調充分滿足當代人的可持續利用需要。

相比之下， 由于我國在世界地質公園管理方面還存在相對復雜的管理層面， 即便是被列為世界級或國家級的地質遺產的管理經營也常常是地方政府主導。由于地方政府派出的管理部門既管理又經營， 政企不分， 在行使行政權利的同時也從事營利活動， 因此改變了遺產資源的公益性。由此， 筆者認為， 我國可以借鑒美國國家公園有關特許經營的規定： 國家公園管理機構不得從事商業性經營活動， 公園內商業經營項目通過特許經營的辦法委托企業經營， 管理機構從特許經營項目收入中提取一定比例費用作為公園補償。公園管理機構則為游客提供大量的展覽、展示、說講解、咨詢、安全保護等公益性服務。此外， 對那些合乎法規、規劃及與景觀協調的設施進行特許經營是必要的， 也是可行的。

公園的完整性。所謂的完整性就是指國家公園系統類型的完整性。我國地域遼闊， 地質地理條件復雜， 有著豐富的地質遺跡資源， 其中有不少是獨特乃至世界罕見的景觀。這些罕見的地質旅游資源和地質遺跡景觀類型， 以其獨特的方式， 融匯在具有突出價值的自然美之中， 在全國范圍內形成了眾多的、具有極高美學價值和科普價值的世界級地質公園科普教育之旅。

公園的科學性。美國國家公園系統內外都有大量的科學家， 對國家公園的設立、規劃、保護、利用和管理進行了長期的研究， 這使國家公園的各項管理工作具有很高的科技含量。正是由于具有系統的科學研究基礎，使國家公園游客中心的展示內容具有很高的科學性、知識性和趣味性， 使國家公園不愧于“天然博物館”的稱號， 成為大、中、小學生樂于前往的“天然課堂”。

但在我國， 很多世界地質公園旅游管理技術的應用處于低水平、低效率的狀態。部分地質公園缺少旅游環境檢測系統和保護設施， 污水、垃圾處理仍采用原始的方式， 就近排放， 造成環境污染， 景觀質量下降。為此， 各世界地質公園可以根據自身的資源特點， 請專家配合， 長期進行資源保護及旅游服務的研究、規劃工作； 對地質公園內的從業人員， 則要經常進行業務培訓， 使之能更專業、更有效地傳遞地質公園的科普信息， 增強游人的保護意識； 對公園內的各項工作及服務設施都應以不破壞資源及自然景觀為原則， 突出自然， 展現地質景觀的自然之美； 對游客， 同樣也需要對其進行大量科普和可持續發展宣傳教育工作。

總之， 美國在國家公園管理中最可貴的經驗是其管理理念： 根據資源的公益性質確定資源的功能（ 使命） ， 然后建立與之相應的管理機制、經營機制、監督機制等， 以保證管理手段、管理能力與管理目標相適應。這種理念不會因為國情、體制的不同而不適用于其他國家， 也不會因為資源的基礎條件存在差異而難以借鑒。我國世界地質公園在管理上可以學習和借鑒管理成效顯著的美國模式， 其中最重要的就是在改革中貫徹這一理念。當然， 由于國情國力的區別， 這種學習和借鑒必須要采取適合我國國情、國力的方式。

（作者單位分別是昆明理工大學國土資源工程學院、電子科技大學微電子與固體電子學院）