“寸土必爭(zhēng)”農(nóng)村土地確權(quán)遇困

農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)又是土地順利流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。日前下發(fā)的中央一號(hào)文件提出，全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助。”

不過(guò)，經(jīng)過(guò)多輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化更迭，目前不少承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬混亂。我國(guó)已在一些地方進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，但據(jù)一些媒體在粵、皖、贛、蘇、黑、魯?shù)鹊卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。

土地利益越來(lái)越大 農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”

因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費(fèi)，2003年其田地被收回重新發(fā)包。2004年換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證時(shí)，章湖光沒(méi)要田也未發(fā)證。2006年開(kāi)始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問(wèn)題懸而未決。事情沉淀了數(shù)年后，章湖光聽(tīng)說(shuō)又要確權(quán)了，“我的田地也總可以要回來(lái)吧。”

對(duì)此，余干縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人占羅鷹擔(dān)憂(yōu)：“陸續(xù)開(kāi)展的新一輪農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作試點(diǎn)是為農(nóng)民做好事。但農(nóng)村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開(kāi)，農(nóng)民對(duì)于土地將更加看重，原來(lái)一些隱性矛盾也將在確權(quán)中凸顯。確權(quán)工作難度將大大增加。”

近年來(lái)，隨著國(guó)家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛也呈上升趨勢(shì)。為此，農(nóng)業(yè)部會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作，2011年選擇50個(gè)縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開(kāi)展試點(diǎn)；2013年起全國(guó)將準(zhǔn)備再選擇100個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。而根據(jù)安排，全國(guó)將用5年時(shí)間完成全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作。

但在基層調(diào)研中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)如同進(jìn)入雷區(qū)，稍有不慎就會(huì)引發(fā)大量原來(lái)積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰(zhàn)心驚”來(lái)形容當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)的困境。

土地利益越來(lái)越大，農(nóng)民寸土必爭(zhēng)，對(duì)確權(quán)工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉(xiāng)徐家村朱細(xì)金等農(nóng)民告訴記者的：“拿到田就是錢(qián)。國(guó)家補(bǔ)貼加上700多塊錢(qián)一畝的田租。我有三五畝農(nóng)田，即使自己不種每年也能有數(shù)千元。”廣東省云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村村支書(shū)鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農(nóng)村土地比二輪承包時(shí)有所減少，甚至很多人沒(méi)有農(nóng)田。

現(xiàn)實(shí)中存在的情況是，部分村民希望通過(guò)確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，原來(lái)一直沒(méi)有解決的農(nóng)田糾紛能夠得到解決；部分村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼；也有人擔(dān)心自己因戶(hù)籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。

江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長(zhǎng)羅青平說(shuō)，原來(lái)不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。以后農(nóng)村土地的增值效益還會(huì)更大，農(nóng)民更是寸土必爭(zhēng)，所以國(guó)家開(kāi)展新一輪的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發(fā)。

由于顧及社會(huì)穩(wěn)定，各地在最新一次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)中異常謹(jǐn)慎，甚至不積極。江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)楊天水介紹，農(nóng)村基層鄉(xiāng)村干部對(duì)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開(kāi)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)縣也只是選擇了少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)村開(kāi)展試點(diǎn)工作。廣東省云安縣2011年7月開(kāi)始在南盛鎮(zhèn)大窩和橫崗兩個(gè)村開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)。但直到2012年2月29日才成立試點(diǎn)工作小組，試點(diǎn)至今還未推進(jìn)。

權(quán)屬關(guān)系混亂 土地確權(quán)難度大

二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問(wèn)題是當(dāng)前集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作難開(kāi)展的主要誘因。

首先是二輪承包發(fā)證過(guò)程中舊問(wèn)題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，1998年國(guó)家進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)證。2003年土地承包法出臺(tái)，糧食價(jià)格飆升，農(nóng)田糾紛開(kāi)始出現(xiàn)。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《WUchZ1OrJEEyYVvu79r/EntI5AEgojni3UdYRN4riVo=關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和確權(quán)登記表。

但農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》沒(méi)有及時(shí)分發(fā)到戶(hù)，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地、無(wú)地?zé)o證”等多種現(xiàn)象，土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現(xiàn)，1998年二輪承包時(shí)發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證與2004年再次發(fā)的證上農(nóng)田面積和承包對(duì)象等不一致，一些地區(qū)出現(xiàn)更多糾紛。

其次是農(nóng)村土地調(diào)整帶來(lái)不少潛在糾紛。按照國(guó)家法律，不允許對(duì)承包土地進(jìn)行大調(diào)整，但是有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況全部發(fā)生變動(dòng)，與1998年確權(quán)和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門(mén)調(diào)查，江西南昌縣2400多個(gè)村民小組中有300多小組做過(guò)類(lèi)似的調(diào)整，帶來(lái)了不少土地糾紛。

同時(shí)，農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶土地沒(méi)調(diào)整、農(nóng)戶(hù)間互換田塊等土地糾紛問(wèn)題在農(nóng)村非常突出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰界定難度大。廣東省云安縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)簡(jiǎn)偉熊表示，作為全國(guó)試點(diǎn)的南盛鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到73%，有的甚至流轉(zhuǎn)多次，時(shí)長(zhǎng)達(dá)二三十年不等；尤其是一些農(nóng)田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒(méi)有任何法律證書(shū)，僅僅處于民間承認(rèn)狀態(tài)，如果確權(quán)登記使之有所變化，協(xié)調(diào)利益方有一定難度。

三是不少政策性問(wèn)題需要進(jìn)一步確定。大窩村支部書(shū)記鄧健芳認(rèn)為，一些農(nóng)村人員戶(hù)口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒(méi)人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權(quán)頒證是否要簽合同，簽訂合同的時(shí)間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。

同時(shí)，確權(quán)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)多出不少原來(lái)被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開(kāi)荒土地，也需要相應(yīng)政策來(lái)處置。安徽省六安市金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮(zhèn)被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作鎮(zhèn)。目前實(shí)測(cè)農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農(nóng)委負(fù)責(zé)人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區(qū)被批復(fù)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，其中也發(fā)現(xiàn)多出不少土地。但由于土地二輪承包期內(nèi)不宜調(diào)整，因此量出來(lái)的地也不好處理，只好等待統(tǒng)一處理。

基層干部反映，這些多出來(lái)的土地如何確權(quán)登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權(quán)屬對(duì)象，還要國(guó)家對(duì)新增土地確認(rèn)后給予優(yōu)惠補(bǔ)貼。

（本刊記者伍振根據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》、《財(cái)經(jīng)》、央視網(wǎng)等整理）