長株潭試點國土規劃編制

2008年7月，國土資源部與湖南省人民政府簽署了《關于共同推進湖南省國土資源工作 促進長株潭城市群“兩型”社會建設合作備忘錄》（以下簡稱《合作備忘錄》），國土資源部把“長株潭”城市群列為國家國土規劃編制試點，筆者有幸參加了試點規劃的編制工作。通過“長株潭”城市群國土規劃編制工作的積累，也讓我對國土規劃有了更多的認識與思考。

我國國土規劃的發展和“長株潭規劃”的來歷

在中國，“國土規劃”在不同時期，甚至在同一時期的不同的地區也有不同的名稱和內涵。上世紀八九十年代開展的國土規劃中，曾出現國土規劃、國土總體規劃、國土綜合規劃、綜合國土規劃、國土開發整治綜合規劃等名稱。

1984年12月，國家計委發出《關于進一步搞好省、自治區、直轄市國土規劃試點工作的通知》。全國一半以上省、自治區、直轄市先后在20多個地區開展了國土規劃試點工作。但總體上看，規劃內容涉及范圍廣，重點不突出，即涉及資源開發利用，以牽扯到人口、經濟、城鎮、產業、生態環境保護的統籌與布布局。但由于規劃內容的針對性不強， 84年啟動編制的國土規劃對摸清國土資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規劃的指導作用。

進入21世紀后，因宏觀背景和環境發生了新的變化，人口、資源、環境、經濟四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國土空間開發秩序變化更加劇烈，糧食安全、區域發展不協調、城鄉差距拉大等影響到國家政治穩定、社會和諧、經濟可持續發展的深層次矛盾也逐步顯現，亟需通過科學的國土規劃解決發展中存在的問題。

2008年后，為應對國際金融危機，推動區域經濟協調發展，國家先后批復實施一系列區域性規劃，國土資源部也在福建海西岸經濟區、廣西北部灣經濟區、湖南省長株潭城市群、河南中原城市群、重慶統籌城鄉綜合改革配套實施區等地部署國土規劃試點工作。在全國層面上，經國務院同意，國土資源部與國家發展和改革委牽頭，聯合28個部委于2010年9月正式啟動《全國國土規劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當前，《全國國土規劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見稿，正在廣泛征求各方的意見。

全國國土規劃綱要的主要內容

2010年9月正式啟動的《全國國土規劃綱要（2011-2030）》（以下簡稱《綱要》）根據《全國國土規劃工作方案》共設置了國土生態安全建設、國土資源優化配置、國土空間合理組織、能源資源保障能力建設、國土綜合整治等9個方面的研究，形成專題研究報告48個，在專題研究報告的基礎上形成。

在全面分析國土資源現狀和面臨形勢的基礎上，《綱要》提出了規劃主要目標和具體任務；從開發引導和分類保護兩方面對全國國土資源進行總體規劃，同時結合國土資源分類提出了農村地區、城市化地區、重要生態功能區等重點區域的國土綜合整治。根據全國國土資源分布特點對陸域國土和海域國土進行了分區，不同的區域提出了不同規劃發展略。最后從土地政策、礦產資源政策、環境保護政策等方面提出實施的保障措施。

《綱要》立足國土資源環境承載能力，圍繞優化國土開發格局、合理配置國土資源、提高能源資源保障能力和改善國土生態環境，統籌提出了國土開發、利用、保護和整治的戰略目標和重大任務，并制定了統一的國土空間開發利用政策措施，對保障和促進經濟社會全面發展具有重要意義。

區域國土規劃的主要內容

為推進新一輪國土規劃編制工作，國家啟動了包括“長株潭”城市群在內的多個區域國土規劃試點。

因為全國尚未關于國土地規劃的統一規程和標準，各試點規劃通常針對試點區域的各種突出的矛盾和問題編制規劃。如“長株潭”城市群國土規劃突出“兩型社會”建設，突出“構建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競爭力的國土空間”主題；而福建海西岸經濟區國土規劃則突出國際國內廣域合作的主題。

試點區域規劃主要解決幾個核心問題：有效配置資源，保障經濟社會發展；強化宏觀調控，促進經濟發展方式轉變；優化空間開發，統籌協調城鄉區域發展；整治國土空間，保障國土生態安全；完善基礎設施，保障和改善民生。內容則一般包括：區域經濟社會發展背景分析；資源環境綜合承載能力評價；國土規劃目標與任務的確定；重點產業帶與城市體系的優化與布局；泛區域國土開發合作；綜合交通運輸體系的構建與優化；重要能源、資源保障；國土規劃實施的保障體系；規劃管理信息系統建設等。

應該說，區域規劃與全國規劃最大的不同在于：區域規劃需要根據不同區域面臨的不同時間和問題，重點突出解決區域經濟發展方面的規劃。

國土規劃亟待解決的問題

我國國土規劃從上世紀80年代起，開展了大量的工作，尤其是近年來，國土規劃編制工作日益重視，2009年國家組織了28個部委編制《全國國土規劃綱要（2011-2030）》。但國土規劃體系尚未建立，建立健全的國土規劃體系對落實國土規劃指導國土空間開發具有重要意義。

筆者認為考慮到國土規劃的宏觀性和中長期性的特點，國土規劃不宜以行政轄區隸屬的特點建立體系。而應在國家、省級體系的基礎上，以重點區域為重點建立規劃體系，重點區域可以是跨省域界線的，也可是省內重點地區編制國土規劃，形成國家、省級、重點區域的三類國土規劃價框架體系。

其次，需要理順國土規劃與其他空間規劃的關系，在國土規劃的定位上應當加強研究，其應當與主體規劃區規劃一樣，上升到國家戰略規劃的層面，而區域規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃及其他相關部門規劃均應依其為依據進行編制，全面提高國土規劃的戰略意義和落實宏觀規劃作用。

此外，能否得到有效的實施為各類規劃成功與否的關鍵，國土規劃也不例外。上世紀80年代我國編制各類國土規劃沒有得到有效的實施，除規劃理論和內容上自身不足外，規劃實施手段的也不足也是重要原因之一。

筆者認為包括《全國國土規劃綱要（2011-2030）》在內的各級國土規劃要達到規劃編制初的目標，應該加強對其法律法規、實施的機制和政策體系的研究。應推進國土規劃立法，以確保國土規劃的法律地位，深入研究國土規劃與其他空間規劃的指導和約束作用；重點研究明確國土規劃實施的主體，明確規劃實施主體與相關部門的協調機制；從行政方面、經濟方面廣泛吸取國外類似我國國土規劃的空間規劃實施的經驗，研究確保國土規劃順利實施的政策手段，確保我國國土規劃能真正得到有效實施。

（作者系湖南省國土資源規劃院副總工程師兼土地資源規劃部主任，高級工程師）