國土規劃兩大核心：空間經濟學與資源環境承載力評價

新時期國土規劃是空間規劃體系最高層級規劃、國土資源開發與空間布局相關規劃編制的重要依據以及實現區域分工互補的重要手段。當前，由國土資源部和國家發改委聯合牽頭組織開展的新時期全國國土規劃綱要編制工作正在緊鑼密鼓的推進中，充分認識并發揮空間經濟學和資源環境承載力評價在新一輪國土規劃編制中的地位和作用，對于提高新時期國土規劃編制的科學性和可操作性，提升國土規劃的獨創性價值具有重要作用和意義。

“上層驅動”與“底層基礎”

空間經濟學研究資源在空間的配置和經濟活動的空間區位。根據空間經濟學原理，經濟空間分布驅動機制有3個，一是聚集經濟；二是地理稟賦；三是隨機過程。空間經濟學的核心主線是集聚。而資源環境承載力是指在確保生態彈性和可持續的前提下，在一定經濟、技術條件及環境標準下，某一區域的資源、環境對經濟社會發展需求的支撐能力。因此，從概念內涵及主要研究內容上，兩者的邏輯起點不同，前者強調的是經濟“向心力”和資源市場化配置，后者則更注重區域本底對人口和經濟社會的支撐。因此，二者對于國土規劃所起的作用可概括為“一上”、“一下”，空間經濟學是上層驅動，資源環境承載力評價是底層基礎。

經濟規律與自然規律

《2009年世界發展報告——重塑世界經濟地理》中提出了“密度、距離、分割”是經濟地理16的三個基本特征。這一分析框架吸收了空間經濟學（新經濟地理學）、新貿易理論等最新成果。強調市場是重塑經濟地位的“無形之手”。需要指出的是，對于我國而言，更要考慮政府“有形之手”，因為我國基本國情是生態環境脆弱，資源環境承載力是重塑我國經濟地理必須要考慮的重要特征，也就是說，不僅要符合經濟規律，更要符合自然規律，經濟聚集不是無限的、任意的。最大制約條件是不能超過資源環境承載力限度，對一些生態脆弱和敏感地區要限制和禁止大規模的經濟開發。

從實際來看也是如此，僅關注空間經濟學而忽視資源環境承載力，其危害是巨大的。比如空間經濟學是忽視地質風險存在的，在一定程度上錯誤地引導人們的經濟資源配置布局，甚至形成經濟帶與地震帶的高度重合。在同等條件下，經濟帶越是與地震帶重合，由地震造成的經濟社會損失就越大，如汶川地震、玉樹地震（青海南部重鎮結古鎮，是玉樹藏族自治州的首府。“結古”在藏語中是“貨物集散地”的意思，它也成了長江流域中第一個人口密集的地方）。因此，我們對災區產業布局進行了反思，改變過去忽視地質因素和資源環境承載力的做法，在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災后重建規劃中，基于資源環境承載力這個評價基礎，回答了是原地重建還是異地重建，邊界在哪里，范圍多大等問題，明確了重點城鎮和重大工程避讓斷裂帶、避開山體滑坡區、行洪河道等危險地帶多大距離，提出重建后區域國土開發強度和產業布局、發展方向等建議。

因此，在全國國土規劃編制和實施中，除了充分遵循經濟地理規律引導國土開發之外，還需建立資源環境承載力評價制度，依此建立空間準入制度以及重要資源的配額管理制度，通過空間激勵、約束和管制，促進國土合理開發保護。

國土規劃作為一種政府的公共管理行為，是為避免市場配置資源失靈而建立的，是集國土要素規劃和國土空間規劃于一體的規劃。需要將空間經濟學和資源環境承載力作為規劃基礎指導。具體而言，資源環境承載力作為規劃的底層基礎，同時充分認識到經濟聚集力是空間結構組織的上層驅動，運用空間經濟學理論來分析空間結構如何演變的，預測未來趨勢。在兩者間找到尋求政府政策與管理的切入點，促進人與自然之間、資源環境和經濟社會發展之間的和諧以及空間效率和公平的兼顧。

（作者單位為中國國土資源經濟研究院）