還地權與民，解征遷難題

隨著經濟社會的高速發展，土地矛盾逐漸超越人口矛盾成為社會重要矛盾之一，征地拆遷也取代計劃生育成為“世上第一難事”，在這一矛盾中，地方政府飽受各界詬病，為千夫所指。中央批評地方政府圈地斂財，被征地群眾認為地方政府低買高賣，地方政府難脫與民爭利之嫌，征地拆遷負面輿論頻頻。如何破解這一困局，從上而下進行過很多探索，但最終是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，許多制度流于表面，效果可謂差強人意。任何問題的解決，唯有從深層次進行剖析思考，從根源上予以解決，方可一勞永逸。

與民爭利，利在何處？

地方政府受攻擊最大的地方莫過于低價征收集體土地后高價出讓，價差數十倍，套用某些專家的話說，這些價差都是地方政府利用城鄉二元化的剪刀差，掠奪本該屬于農民的財富。那么事實如何？舉例說明：筆者所在城市目前最高征地價格為6萬元/畝，土地出讓均價達到120萬元/畝，價差20倍，按上述說法，地方政府每征一畝土地，就掠奪農民財富114萬元。實際上這114萬元并未全部進入地方政府的口袋，因為它還須為此付出大量成本：1、直接成本：土地報批12萬元/畝，土地平整及附屬物補償12萬元/畝。

2、安置成本：房屋拆遷安置經測算約為30萬元/人，按人均三畝土地（耕地0.5畝，山地2.5畝）計算，征收每畝土地安置費用約10萬元/畝，因此拆遷一夜之間造就了許多百萬富翁的說法毫不夸張。

3、融資成本：各地政府用于征收土地的直接成本大多來自銀行貸款、BT模式、一級開發、收益分成等各種渠道的融資，按最低的銀行貸款利率（1-3年）計算，融資費用需要3-5萬元/畝。

4、保障費用：政府用于補貼失地少地農民醫保社保資金至少需要2萬元/畝。

5、基礎設施費用：農用土地在沒有修建道路、各類管線等基礎設施之前，無法體現其作為建設用地的市場價值，也無人投資購買，而這些是由地方政府用各種方式投資建設而來，其成本難以量化，但投資較大是不爭的事實。

通過以上測算，地方政府在土地出讓的總價款中實際獲利并不高，與原有的出讓金征收標準30%-40%相差無幾。國土資源部副部長贠小蘇在接受采訪時曾表示，土地出讓金中60%多是拆遷征地的成本，只有1/3才是地方土地財政的凈收益，與以上測算基本相符。

政府應不應得利？得利多少為宜？

通過以上舉例測算可以看出地方政府所得土地純收益約為30-40%，那么地方政府應不應該從中獲利，這部分價款是否應當全部應支付給當地農民集體呢？從性質上看，同為農業生產用地，城市郊區與邊遠農村產值相對一致，不應有較大區別；而實際上，兩者對地方政府和開發商而言，吸引力不可同日而語，出讓價格也是天差地別。近郊土地出讓價格的高企，原因只有一個----城市輻射效應，沒有城市，近郊農地和偏遠農地價格沒有顯著區別。城市為全民所有，建設投資來自國家，而非一村一組，地方政府代表國家獲得該項權利無可厚非，從中可以得出結論，出讓土地地方政府應該受益。

作為土地擁有者的農民集體本身，在獲得除征地拆遷安置補償之后，從法律上和上述分析來說，是不應該再從土地出讓收益中獲得利益了。然而從情理上和支持“三農”角度看，被征地農民集體從出讓土地收益中再獲得部分利益也無不可，但無論從哪個角度來看，從城市的可持續發展出發，其比例也不應過高，因此，地方政府作為土地出讓獲利較多的一方無可非議。

其實關于地方政府的土地收益還有一個有趣的現象，就是有關上級機關對地方政府土地收益的分配比例已經超過了地方政府實際的收益。根據有關規定，土地收益需要計提的資金包括保障房建設資金10%，教育投入資金10%，水利建設資金10%，農業土地開發資金15%……，上級的初衷是通過壓縮地方政府的土地收益比例，從而抑制其賣地沖動。但在城市化進程加快的當下，城市基礎設施建設資金支出加大，上級指定用途的土地出讓金計提實際很難落實。且如果各項投資都要從土地出讓金中計提一部分，就會形成一個悖論：一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政。

以上可以得出，地方政府經營城市，以地生財雖然于理有據，無可厚非，但實際卻步履維艱，困難重重。而農民集體對土地收益的期望過高，卻受到輿論支持，導致征地矛盾頻仍。

地方政府賣地沖動與農民集體的矛盾根源何在？

在土地利益上，地方政府和農民集體各執一詞，社會各界眾說紛紜，地方政府“與民爭利”一說始終貫穿整個征地爭議始終，究其根源，卻是由我國現行的法律政策規定造成的。我國《憲法》、《土地管理法》規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。除了國家征收土地之外，沒有規定其他的方式將集體土地轉變為可用于出讓的建設用地，甚至對非法買賣土地行為還要進行刑事打擊。由此，代表國家征收土地的地方政府成為征地行為中主動的一方，而農民集體處于被動地位。

地方政府對土地收益的渴求成為其積極征地的原因，而處于被動地位的農民集體乃至個體有無要求征地的沖動呢？答案是：有，而且在部分農村地區還十分強烈。盡管各類媒體中，我們常看到農民群眾痛斥征地行為，為子孫后代失去賴以生存的土地而憂心忡忡。但在現實中，卻有許多因為沒有征到其土地而憤憤不平的農民群眾，更有近郊農民反對的征地項目受到遠郊農民熱捧的真實故事。近年來，國家大力打擊的“以租代征”違法用地行為實際上大多數是農民集體和個人主動作為的結果，原因無他，就是農業用地產生的價值遠遠不如其轉為建設用地的價格。現行法定征地價格為農地年產值的25—30倍，實際上筆者所在城市許多近郊農民早已不再從事農業生產，其農業用地大部分以每畝幾百元的價格對外租賃，而農民通過征地可以一次性獲得100年的土地租金，何樂而不為？

然而，不管農民集體有無征地要求，他們始終處于被動一方，面對作為主動一方的地方政府，農民集體可以提出自己的要求，個別村民提出過高要求，又會引發跟風思想，這就是許多地方的征地價格一再提高，農民群眾卻一再不滿，甚至導致出現征地工作比未提價的地方更難以開展的情形。曾有一個“城中村”，村民因居住條件惡劣，多次到政府上訪要求改造，結果當政府真正啟動城中村改造時，卻出現漫天要價，抵抗拆遷的咄咄怪事，搞得政府進退兩難。

按照邏輯推理，任何一個事物雙方，誰主動，誰擔責。以上所有的矛盾，也許不僅僅是地方政府的原因，但是地方政府作為征地行為中的主動一方，毫無疑問要承擔絕大部分的責任，這就是地方政府成為負面輿論焦點的根源。

還地權與民，政府被動獲益

矛盾的根源找到了，地方政府走出困境的方法就呼之欲出——還地權與民又如何？將土地征收出讓的主動權交給農民集體，使農民集體或者個體成為主動的一方，政府從主動的一方變為被動受理辦理審批業務的一方，所有的一切均由農民集體自己提出申請，政府順應民意，為民辦事，何過之有？主動權明確后，收益也要相應明確，政府要量化土地成本，科學測算每宗地各類土地投入，并公示告知農民集體，對超出成本收益部分，政府與農民集體要明確分成比例，在土地出讓后剝離成本，分解收益，變“與民爭利0071229094f884a0505ca638b431d3b1”為“與民分利”。

“說得好，不如做得好”，下面就對如何還權與民做一番探討。其實，在近幾年的土地審批流程中，中央和地方政府都在做一些還權于民的嘗試，在每一宗土地申報審批前，都要當地村組出具同意征地的相關意見，但這些往往都流于形，地方政府弄虛作假，農民群眾漠不關心，導致此項制度形同虛設。土地審批后，最后農民群眾同不同意，還得簽訂征地才算數，可見主動權不換位，無法改變根本問題。

先拋開公益事業這個萬能箱（似乎許多項目都可以跟它沾上邊），在政府完全不能強制實施征地的前提下（這也是許多民權專家倡導的），至少經營性用地的征收出讓可以按照下述步驟進行：

1、政府公布項目建設規劃。地方政府根據城市建設的需要，及時向全社會公布項目建設規劃，同時將該地成本預算及土地出讓收益分成比例一并告知項目用地所在的農民集體。

2、農民集體自行商議是否處置相應地塊土地。農民集體可以對照規劃、成本預算和收益分成比例，結合當地土地市場價格，經過集體協商，決定地塊處置方案，如無法協商成功，則暫不啟動該地征地程序。

3、農民集體申報，政府機構審批。農民集體向有關機構提出農用地轉用、土地征收申請，政府機構依法審批。土地審批后，農民集體申請政府征收該地，并主動按照法定補償標準簽訂征地協議、房屋拆遷安置補償協議等。

4、農民集體參與監督土地公開出讓。政府土地出讓方案應對農民集體公開，土地出讓全程應接受農民集體監督，確保其利益不受損失。土地出讓后，農民集體及時騰出土地，政府按期收取土地成交價款，各司其職，既保障了土地收益及時征收到位，又有效避免了土地閑置現象的發生，達到土地的有效供給。

將土地處置的主動權交給農民群眾，是從根本上保護農民的合法權益，讓政府和被征地群眾合作共贏的一種有益探索，在經過完善后，未嘗不會形成一種新的有效的土地管理機制，大家拭目以待。

（作者單位：懷化市國土資源局）