市轄區的苦惱

在全國范圍內，縣改區正熱，在經濟發達的地方，如蘇州的吳江市改成蘇州的一個區后，獲得了融入城區的大好良機，但記者了解到，在中西部經濟不太發達的地方，有的縣改區后卻苦惱多多。

馬兒要跑，草卻吃不飽

2012年的上半年，川東某市轄區的居民早上起來發現：頭一天還干凈的街道，突然垃圾滿地。環衛工人哪里去了？

原來，區里沒有環衛工人，市里才有環衛處管理的環衛工人，一名市領導很不爽：“市里給區里做衛生，這算什么事？”于是，在他的提議下，市里決定把環衛工人劃歸區里管。但區里財政緊張，環衛工人不愿意被“下放”區里，就罷工撂擔子。市里見勢不妙，只好收回成命。

一般來說，市轄區因其特殊的區位優勢，是城市化發展戰略的受益者，外面看來也風光。但私下里，一些市轄區卻對自己陷入“財權與事權不匹配”的怪圈怨言多多。開篇那一幕，就是一個典型的例子。

“在當初建市時，就對稅源進行了劃分，幾乎所有的大企業都歸市里征稅。近幾年來，市里又把容易出讓的土地劃歸市里管，區里能掌控的土地幾乎就是鄉鎮了。”一名市轄區的財政局長告訴記者，而房地產稅曾占該區地稅的一半，這樣一來，區的本級財政收入更加捉襟見肘。

西部某省的一個市轄區承擔著城市義務教育的責任，所需經費由區財政負擔，市里定額補助150萬元，但10多年來一直沒有增加，而學生人數卻增加了幾乎一倍。教師的績效工資，按照規定由省承擔40%，區承擔50%，市承擔10%，但市里一直沒有撥付到位。四川一個臨近大城市的農業縣改成市轄區后，一些原來的農村中小學成為城區學校，城區目前有2萬多中小學生不能享受農村義務教育的優惠政策，這個區的財政就此支出了1200萬元，而市里只補助了幾百萬元。市里收的教育附加稅一年有2000多萬元，按規定應該給區里，因為市里沒有中小學，但區里沒有得到這筆錢，也不敢去市里要。“市里對區教育的轉移支付力度大一些就更好了。”這個區財政局一名副局長平和的語調中透露出不滿。

“責權利不匹配”在征地拆遷中也表現突出。一些市將征地拆遷工作交給區里去做，安置房由區里修，但土地拍賣和安置房供地由市國土部門管，規劃由市住建局管，土地出讓金由市財政局收支。有的市不按照區里修建的進度撥付資金，導致安置房久建不成。2004年某市的拆遷戶直到現在還沒有搬進安置房，而按照國家規定應先安置后拆遷，超過時間要給拆遷戶超期安置費。“而百姓鬧事找征地拆遷的主體卻是區政府，維穩壓力轉給了區里，出了事，板子就得打到區政府的頭上。”一名市轄區的負責人說到此處顯得很無奈。

某市里直接管理的區域發生了一起一房多賣的案件，引發購房者不滿，鬧得區長睡不著覺。區長和購房者對話：“既然手續不全，為什么要買？”購房者回答：“既然買房的人公開賣房，政府為何不管？”區長感到很委屈，因為規劃建房的手續審批都是市里管，區里并不知情。事情鬧大后，市住建局才告訴區政府，當初建房者來報批時，因為不符合條件，沒有審批通過。出事了，但維穩是屬地化管理，區里只好認了，區政府拿錢消災了事。

同樣在這個市，市發改委立項、市環保局審批后在區轄范圍建立了一個垃圾場造成周圍水污染，周圍農民到北京上訪。鎮政府到北京接人，又是一大筆維穩支出。“這筆錢自然由區財政出，但這個事件可不是區里造成的，你說冤枉不冤枉？”這個區的公安分局局長嘆了口氣。

信訪維穩到底花了多少錢，就連區財政局長也不知道。一名區財政局長告訴記者：“我只知道去年區財政顯示的信訪維穩的金額是500萬元，但還有各單位花的錢，就無法統計了。”

“兒子和老子”的關系

“現在的市和市轄區就是‘老子’和‘兒子’的關系，市里不僅‘搶’了不少區里的利益，還管著區領導的帽子，‘老子’就是做錯了，‘兒子’也不得不服從。”一名市轄區的負責人很無奈地發泄中心中的郁悶。

“這個話題太敏感了，涉及上下級關系，如果讓市里知道我們這樣說，對我們很不利。”區里的人既想解決問題，又怕得罪市里，這種矛盾的心態就這樣在市轄區公職人員的心里蔓延著。也有膽子大的，一名市轄區的負責人就曾在區里一個公開場合大講市區之間事權和財權不匹配的種種弊端。不過當他接受記者采訪時，他還是再三囑咐記者不要點出他的職務名字，“畢竟還在體制內，我的帽子由上級捏著的，得罪了上級領導還是得不償失的。”

市轄區沒有相關的行政管理權力，給其社會管理工作帶來了種種不便，最典型的就是城管執法。

一次，某市的市長發現城區范圍一個地方存在臟亂差的現象，于是很生氣地質問區領導為什么不管。這名區領導感到很委屈：區里沒有城管局，只有市里才有城管局啊，城管執法應該在市里，你說這算什么事呢？

市和區同處一城，又是“老子和兒子”的關系，市里經常把難辦的事情指派給區里去做，區這個“兒子”又沒有相匹配的權力，有時只好去勾兌市里的相關部門，這反過來又強化了市的“老子”地位。

按照市、區住建局行政權力的劃分，市管城區，區管區屬鄉鎮，但城區屬于區的行政區劃范圍。城區里出了爛尾樓，本應該市里管，但市里要求區里提出解決方案，這涉及到市級管理部門的權限，區里沒這樣的處置權力，區里分管領導只能去市里相關部門一一請示。“如果誰主管誰負責，市政府召集市級部門開個會，研究解決方案就會順暢得多，區里去管，費時費力不說，還管不好。”

市里有話要說

面對市與市轄區財權與事權不匹配的尷尬局面，市又是怎么看的呢？

“這是行政體制造成的，這個問題已經糾纏了很多年了。各級政府的財權與事權劃分不清，收入和支出范圍未理順。層級越高，收的稅越多，財力越雄厚，而且人事權越集中，下級就越依賴上級。”一名在地級市財政局工作了20多年的局長這樣分析道。

一些地級市的負責人認為，市承擔著其所轄區（縣）的行政、社會管理、經濟發展責任的職能，手中沒有相應的財力和權力匹配，就無法完成這樣的任務。地方收的稅大部分被收到了中央和省。一名市地稅局長說：“我們這個市屬于欠發達地區，財政收入主要來源于地稅，隨著房地產調控力度加大，地稅的主要來源房地產稅逐漸減少，非稅收入的土地出讓金也逐年下降，再加之僅有的幾個企業效益也不好。市級財政壓力也很大。”尤其是近年來，推行擴權強縣，一些市所轄的大縣、強縣成為擴權縣，財權收到省里。市的財力就更加捉襟見肘了，對區的“抽血”就更加嚴重。

雖然有轉移支付，但其過程的不公開透明以及轉移支付的慢速度弊病讓作為下級的市感到很無奈。“直接把上交的稅留在地方用于地方的發展。”成為包括市在內的一些欠發達地區的地方政府的期待。

“一級抽一級，一級壓一級”，是目前金字塔形行政管理體制所決定的。而要解決市轄區財權與事權不匹配的現實，就應該從整個行政管理體制上理順各級政府的財權與和事權，建立“責、權、利”相匹配的機制，才能從根本上解決問題。這是記者在采訪中獲知的市、區的共識。

四川省資陽市在處理其市轄區雁江區的財權和事權關系時就進行了有益的探索：在開發雁江區轄區內的城東新區時，資陽市進行了總體規劃，但把新區的建設管理權交給了雁江區，區有了土地收益的保障，3年時間就建成了首期17平方公里新區。“我們希望這種模式能制度化。”一名區級部門負責人欣喜中有些擔心，他怕這樣的模式隨著市領導的變化而變化了。

在現有體制下，市這一級主要領導的執政思路對區而言，至為關鍵。有的市領導不斷通過各種渠道融資、大力度招商引進企業來增加稅源，壯大市本級的財力，盡量避免與區爭利；還有的市按照行政區劃來實行轄區屬地征稅，然后集中稅收，根據各區的預算和完成稅收的狀況來分配財力，從而獲得了區的好評。