警惕城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場擴(kuò)大化

大量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的結(jié)果不只是會(huì)破壞土地規(guī)劃，導(dǎo)致中央調(diào)控政策失敗，而且如此之多的建設(shè)用地入市，必然導(dǎo)致土地市場的崩潰。

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

筆者認(rèn)為，從《決定》看，中央更多是對(duì)過去已經(jīng)形成的“依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的既成事實(shí)的被動(dòng)認(rèn)定和限定，而并非在政策和法律上鼓勵(lì)更多農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地。

擴(kuò)大化不代表最廣大農(nóng)民利益

目前社會(huì)上有一些觀點(diǎn)把“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”概念范圍擴(kuò)大為當(dāng)前中國2億多畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地（主要是農(nóng)民宅基地），認(rèn)為國家應(yīng)該“允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)”，應(yīng)該讓農(nóng)民獲得土地非農(nóng)使用的增值收益。

事實(shí)上這個(gè)差異太大，對(duì)中國基本的土地制度將構(gòu)成巨大的沖擊。大量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的結(jié)果不只是會(huì)破壞土地規(guī)劃，導(dǎo)致中央調(diào)控政策失敗，而且如此之多的建設(shè)用地入市，必然導(dǎo)致土地市場的崩潰。反過來，因?yàn)橥恋厥袌龅谋罎ⅲ罐r(nóng)民騰出來的建設(shè)用地根本就無法入市，也就根本不可能達(dá)到所謂盤活土地資源和顯化土地價(jià)值的目標(biāo)。當(dāng)然也就不可能通過所謂“還權(quán)”來“賦能”，即所謂通過給農(nóng)民“完整財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，來讓農(nóng)民獲得“作為市場主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力”的結(jié)果。

中國有9億農(nóng)民，包括留在農(nóng)村的6億多農(nóng)村人口，和進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的2億多農(nóng)民工和他們的家屬。雖然計(jì)算城市人口是將進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬算作了城市人口，但其實(shí)，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工都沒有獲得可以在城市體面生活下來的穩(wěn)定就業(yè)與收入條件，他們年老的父母和年幼的子女都還在農(nóng)村，他們將來老了，若還不能獲得在城市體面安居的收入條件，他們也還要退回到農(nóng)村家鄉(xiāng)。留在農(nóng)村的6億多農(nóng)村人口則要依托農(nóng)業(yè)來獲得收入，并且正是農(nóng)業(yè)成為他們的主要就業(yè)。

9億依托農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，就決定了任何改革都必須考慮農(nóng)民的需要。9億農(nóng)民真正變成城市人，可以在城市體面安居，需要很長一個(gè)過程，會(huì)經(jīng)歷各種艱難局面。在9億農(nóng)民還沒有真正從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城安居時(shí)，保留他們?cè)谵r(nóng)村的就業(yè)與居住條件，讓他們進(jìn)城失敗的情況下仍然能夠退守家鄉(xiāng)，就不僅僅是維護(hù)了農(nóng)民的基本權(quán)利，而且也是保持中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定根基。

“賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)”，表面上看是給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民有利的事情，但是，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)民進(jìn)城，真正可以獲得在城市體面安居的穩(wěn)定就業(yè)與較高收入的機(jī)會(huì)是很少的，只有少數(shù)運(yùn)氣特別好又十分勤勞的進(jìn)城農(nóng)民可能成功地在城市安居。賦予農(nóng)民土地處置權(quán)，就是一次性交易的權(quán)利，這就意味著，農(nóng)民處置土地后，一次性進(jìn)城，不成功也不再可以退回農(nóng)村。數(shù)以億計(jì)農(nóng)民不再能依托農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，他們又無法體面地在城市安居，這就不僅僅是對(duì)農(nóng)民不公平，而且一定要造成嚴(yán)重的發(fā)展中的不穩(wěn)定。

“允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)”這種說法看起來是站在農(nóng)民立場上說話，其實(shí)不然，因?yàn)檎嬲赡塬@得城市化帶來土地增值收益的只是城郊極少數(shù)人，而占全國95%的農(nóng)民，是不可能獲得土地非農(nóng)使用增值收益的，因?yàn)槌鞘谢静豢赡苋フ妓麄兊耐恋亍Ｎ以谌珖{(diào)研，就是在目前征地制度安排下，幾乎每個(gè)地方的農(nóng)民都盼望征地，城郊被征地農(nóng)民也幾乎都從征地拆遷中獲得了巨大好處。只是絕大多數(shù)農(nóng)民永遠(yuǎn)不可能有土地被征的機(jī)會(huì)。也就是說，以上看起來是站在農(nóng)民立場上說話，其實(shí)是站在土地食利者立場上說話。問題是，既然新中國已經(jīng)消滅了土地食利者，我們?yōu)楹芜€要再弄一個(gè)出來？

我們一定要懂得，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村應(yīng)該是保護(hù)弱勢農(nóng)民和弱勢農(nóng)業(yè)的基本空間。市場話語從來都是強(qiáng)勢群體的話語，土地是農(nóng)民的基本權(quán)利，EPhkHSKKfceSpetsPUSDdwV5wSOqnsnts+5RdGDV5Pc=是農(nóng)民最后保障，這個(gè)基本權(quán)利和最后保障是不能用市場來交易的。

在中國還有6億多留村農(nóng)民，且進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的2億多農(nóng)民都與農(nóng)村有著千絲萬縷聯(lián)系的情況下，土地市場化和資本化必將導(dǎo)致9億農(nóng)民流離失所，其所可能造成的問題也必將是災(zāi)難性的。

擴(kuò)大化不可行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

土地最重要的特性之一是其不可移動(dòng)性，農(nóng)民的宅基地或農(nóng)村建設(shè)用地也是不可移動(dòng)的，不同區(qū)位農(nóng)村的建設(shè)用地因其區(qū)位是否具有優(yōu)勢，而具有極為不同的價(jià)值。正好處在城郊或旅游開發(fā)區(qū)的農(nóng)村，因其區(qū)位優(yōu)勢，可以獲得與城市經(jīng)營性建設(shè)用地同等的市價(jià)，從而足以讓這部分農(nóng)村的農(nóng)民一夜暴富，但絕大多數(shù)農(nóng)村不具有進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的區(qū)位優(yōu)勢，其建設(shè)用地因此一文不值。

這樣看來，將農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地（宅基地）納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的可能后果，不是所謂從根本上解決三農(nóng)問題，而是在農(nóng)民中形成一個(gè)土地既得利益集團(tuán)，這部分人數(shù)很少，他們的問題是解決了，但全國90%農(nóng)民的問題并未從這一制度安排中受益，三農(nóng)問題當(dāng)然也不可能解決。

為什么這樣說？當(dāng)具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民可以憑借其特定區(qū)位來獲取巨額土地級(jí)差收益時(shí)，在之前基本上由國家通過地方政府壟斷獲取的土地利益（土地財(cái)政）就有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移到了特定區(qū)位農(nóng)民那里，這就是農(nóng)民一夜暴富的秘密，是所謂土地價(jià)值顯化的來源。在現(xiàn)行土地制度安排中，農(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)也不能用于經(jīng)營目的，真正可以與城市經(jīng)營性建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的農(nóng)村集體建設(shè)用地僅是特定歷史條件下形成的“依法獲得的經(jīng)營性的建設(shè)用地”，這些特定歷史條件下形成的數(shù)量很少的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地不僅數(shù)量少而且是特例的。

因此，現(xiàn)行土地制度安排可以排除極少數(shù)依法獲得的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的擾動(dòng)。則國家通過地方政府征收農(nóng)村集體土地為國有土地，又將部分國有土地用作經(jīng)營性用途，在土地二級(jí)市場上招拍掛（土地使用權(quán)）。國家征收農(nóng)民土地是按農(nóng)業(yè)用途支付費(fèi)用，而在壟斷國有建設(shè)用地一級(jí)市場放開國有建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場的情況下，因?yàn)槠o的建設(shè)用地供給和特定區(qū)位，地方政府可以在征收土地成本和拍賣土地收入之間形成巨大差價(jià)，這個(gè)差價(jià)就是地方政府的賣地收入，即“土地財(cái)政”。地方政府正是有了土地財(cái)政，才可能廣泛開展大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對(duì)中央財(cái)政的依賴，以及成都市政府才有能力為農(nóng)民提供耕保基金，提供每村20～30萬元的公共服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，及開展其他各項(xiàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的事業(yè)。

讓農(nóng)民建設(shè)用地自由入市，則特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地就要來分享之前由國家通過地方政府所獨(dú)享的土地增值收益。其結(jié)果只能是農(nóng)民所得正是地方政府所失，農(nóng)民所得越多，政府所失越多。沒有平白無故的財(cái)富涌流出來。

這樣一來，后果就比較麻煩，即成都方案導(dǎo)致具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民富裕，由此造成地方土地財(cái)政減少。地方土地財(cái)政減少，地方政府就不僅更加無力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加依賴中央財(cái)政，也更加無力對(duì)真正需要公共財(cái)政（含土地財(cái)政）陽光普照的90%農(nóng)民提供與城市均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，無力進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。5～10%的具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民越是可以獲得巨大財(cái)富，地方政府就越是要減少土地財(cái)政收入，從而就越是沒有能力為真正廣大的占農(nóng)民90%的農(nóng)村提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的服務(wù)。

也就是說，試圖通過建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場來解決三農(nóng)問題的想法太過輕率荒唐了。成都市因?yàn)檎貌怀鲥X來在短期徹底解決三農(nóng)問題，而期待通過土地制度全面改革來讓農(nóng)村煥發(fā)活力，涌流財(cái)富，從而迅即解決三農(nóng)問題，這種愿望是好的，只是提問題的方式可能錯(cuò)了：三農(nóng)問題是涉及九億農(nóng)民的大問題，絕非一朝一夕可以解決。以為一確權(quán)，一還權(quán)，一市場化，一私有化，就可以解決任何問題的想法，就不只是太過簡陋，而且太過輕率了。

（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）