土地流轉(zhuǎn)的憲法依據(jù)

著名經(jīng)濟學(xué)家張五常先生曾經(jīng)提出：“一個發(fā)展中的國家，決定土地使用的權(quán)力最重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展。土地得到有效率的運用，其他皆次要。如果競爭下土地的租值上升，經(jīng)濟是在增長……競爭的激烈程度決定著土地使用效率的高低。”張五常先生甚至認(rèn)為，中國縣市政府對于土地出讓收益和增值稅收入的分享機制，引發(fā)了中國縣市級地方政府之間空前的經(jīng)濟競爭，這是中國市場轉(zhuǎn)型較為成功及“中國經(jīng)濟奇跡”最為重要的原因。實際上，土地資源不僅是中國地方政府的重要融資工具，也是中國企業(yè)與私人投資者最為重要的投資對象和融資工具。這一現(xiàn)象也是所有市場經(jīng)濟國家的共性。日本學(xué)者加藤雅信即認(rèn)為：“日本雖然脫離農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)很久了，但是在工業(yè)化的日本，價格昂貴的土地依然是企業(yè)進行融資時的重要擔(dān)保手段。因此從這種意義上來講，土地所有權(quán)仍是日本經(jīng)濟的一個動脈。”眾所周知，在人類社會最初，“土地所有權(quán)”的觀念和制度都是不存在的；然則，“土地所有權(quán)”制度的產(chǎn)生和發(fā)展，是否蘊含著某種固有的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)為立法者和執(zhí)法者所謹(jǐn)記和遵循呢？

無疑，按照恩格斯在《家庭、私有制與國家的起源》一文中闡發(fā)的觀點，最早的“土地所有權(quán)”，如同所有的其他私有財產(chǎn)權(quán)一樣，都是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和剩余產(chǎn)品的增加而產(chǎn)生的。但是“土地”并非一般的生活資料與生產(chǎn)資料，人們對“土地”的占有、使用不僅取決于“土地”本身的地理條件，也取決于使用人的生產(chǎn)技術(shù)及其他主觀條件。譬如，目前人類尚無法對月球以及其他星體上的土地提出所有權(quán)的訴求，任何國家試圖通過立法規(guī)定其所有權(quán)制度，都會顯得沒有實際意義。事實上，按照加藤雅信教授的考證，土地所有權(quán)制度的產(chǎn)生，與持續(xù)的土地生產(chǎn)投入及其收益制度緊密相關(guān)——“就非生產(chǎn)資料而言，所有權(quán)的功能在于使用權(quán)能的私人獨占。與此相對，就生產(chǎn)資料來講，所有權(quán)的功能不僅在于使用權(quán)能的私人獨占，還在于通過保護對生產(chǎn)資料的資本投入，賦予資本投入者以積極性，從而達到保護投資者個人和增強社會整體生產(chǎn)力的目的。”土地所有權(quán)制度的誕生，本身就是農(nóng)牧業(yè)技術(shù)發(fā)展的重要成果，其存續(xù)與發(fā)展的價值。

中國《憲法》第10條第1款、第2款明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這一條款制定于1982年，隨著改革開放事業(yè)的發(fā)展，1988年通過的《憲法修正案》在第一條確認(rèn)私營經(jīng)濟合法地位之同時，隨即在第二條宣布：“憲法第十條第四款‘任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。’修改為：‘任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。’”這一條款堪稱中國土地使用權(quán)制度的“準(zhǔn)生證”，它為中國的土地流轉(zhuǎn)實踐提供了憲法依據(jù)，實際上也為中國社會數(shù)十年繁榮、發(fā)達的房地產(chǎn)市場埋下了“伏筆”，其意義不容小覷。

毋庸諱言，當(dāng)今中國社會各界對于土地制度的發(fā)展還存在諸多不同觀點。但是，土地所有權(quán)制度及其相關(guān)制度（如“使用權(quán)制度”等等）的誕生和演變，說到底是人類社會為了適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要而不斷變革的產(chǎn)物；因此，中國未來的“土地立法、修法和執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人民生活利益的保障，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)為立法者和執(zhí)法者所謹(jǐn)記。