關(guān)于建設(shè)用地批后監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

建設(shè)用地批后監(jiān)管工作涉及面廣，情況復(fù)雜，因此各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，理順工作關(guān)系，實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量避免部門多頭監(jiān)管而導(dǎo)致的行政成本過(guò)高、監(jiān)管失靈的局面。

建設(shè)用地供應(yīng)審批之后，加強(qiáng)對(duì)其開(kāi)發(fā)利用情況的跟蹤監(jiān)管，是落實(shí)節(jié)約集約用地政策、遏制違法違規(guī)用地的重要途徑。盡管國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)批后監(jiān)管工作的重要性，并制訂了相關(guān)政策，但不少地方政府及部門對(duì)該項(xiàng)工作在認(rèn)識(shí)上還沒(méi)有引起足夠的重視，存在“重審批、輕監(jiān)管”的思想誤區(qū)，加上批后監(jiān)管的相關(guān)法律制度尚不完善，部門協(xié)作不夠，建設(shè)用地批后監(jiān)管中存在著一系列問(wèn)題，亟待加以解決。

批后監(jiān)管問(wèn)題突出

建設(shè)用地批后監(jiān)管存在的首要問(wèn)題是沒(méi)有將監(jiān)管工作落到實(shí)處。一些地區(qū)在工業(yè)用地批后監(jiān)管不到位，未能及時(shí)掌握企業(yè)開(kāi)工、竣工情況，沒(méi)有實(shí)施工業(yè)用地專項(xiàng)驗(yàn)收制度，導(dǎo)致工業(yè)用地不能如期開(kāi)工、竣工等違反土地出讓合同的情況在一定程度上存在。在對(duì)農(nóng)村宅基地批后的監(jiān)督管理方面存在缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地批少占多、批甲占乙、建新不拆舊等問(wèn)題較為普遍。對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的批后監(jiān)管也沒(méi)有到位。由于沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地竣工驗(yàn)收制度，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在使用過(guò)程中擅自轉(zhuǎn)讓、改變土地用途、隨意改變?nèi)莘e率等問(wèn)題較為突出。

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，大量批后使用土地中引起的土地閑置問(wèn)題就已開(kāi)始暴露，近年來(lái)，土地閑置問(wèn)題越來(lái)越突出。以湖南省為例，據(jù)國(guó)土資源部門統(tǒng)計(jì)，2007 年 7 月至 2008 年 3 月，湖南省 14 個(gè)市（州） 122 個(gè)縣（市、區(qū)）共清理出閑置土地 526 宗，總面積 1974 . 5573 公頃。2009年8月底，中原地產(chǎn)研究中心發(fā)布了一項(xiàng)研究報(bào)告：萬(wàn)科、保利、金地等40家開(kāi)發(fā)商2003年至2009年上半年間獲得的住宅土地中，目前“在售”和“售完”的地塊占43%，剩余57%的土地尚未形成實(shí)際供應(yīng)，其中27%的土地“待開(kāi)發(fā)”，30%的土地“規(guī)劃在建”。建設(shè)用地的大量閑置，引起了國(guó)家的高度重視，國(guó)務(wù)院、省、市關(guān)于閑置土地處置的文件相繼出臺(tái)，國(guó)家不斷加大對(duì)閑置土地的處置力度。但由于閑置土地成因復(fù)雜，處置工作政策性、利益性強(qiáng)，稍有不當(dāng)，有可能會(huì)引發(fā)行政復(fù)議，甚至行政訴訟，影響社會(huì)穩(wěn)定，因此處置難度較大。

到期國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期難以操作，這也是當(dāng)前批后監(jiān)管工作中存在的又一個(gè)重要難題。1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)），標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始實(shí)施國(guó)有土地出讓制度。近20年時(shí)間過(guò)去了，各地在辦理國(guó)有土地出讓過(guò)程中，如果按照國(guó)務(wù)院55號(hào)令規(guī)定的土地使用權(quán)出讓最高年限辦理，目前為止應(yīng)該還不存在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題。但由于國(guó)務(wù)院并未規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最低年限，各地在辦理土地使用權(quán)出讓的實(shí)際操作中，往往是按低于規(guī)定的最高年限辦理，有的只有20年、10多年，有的甚至只有幾年，這樣，現(xiàn)在就會(huì)有出讓國(guó)有土地使用權(quán)陸續(xù)到期。到期國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)究竟如何續(xù)期？實(shí)際上，這里面包括非住宅用地續(xù)期和住宅用地續(xù)期兩種情況。對(duì)于前者，《物權(quán)法》和《土地登記辦法》有具體的規(guī)定，只需對(duì)照操作執(zhí)行。而對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期，我國(guó)法律還沒(méi)有具體的規(guī)定，到期國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期難以操作，給續(xù)期管理工作帶來(lái)了障礙。

完善考核機(jī)制

建設(shè)用地批后監(jiān)管事關(guān)土地資源的科學(xué)合理利用，針對(duì)建設(shè)用地批后監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，必須多管齊下解決存在的問(wèn)題。

充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)批后監(jiān)管工作，不僅是推進(jìn)節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾、制止土地違法行為、解決“保護(hù)與保障”關(guān)系的必然選擇，也是規(guī)范行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行、強(qiáng)化土地供應(yīng)宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光政務(wù)的根本要求。因此，各級(jí)政府和相關(guān)職能部門必須要提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，真正把建設(shè)用地批后監(jiān)管工作擺上重要位置，強(qiáng)化建設(shè)用地批后監(jiān)管，做到報(bào)批和監(jiān)管兩手抓、兩手都要硬。

可以將建設(shè)用地批后監(jiān)管工作納入對(duì)國(guó)土資源、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門的工作考核內(nèi)容，進(jìn)行定期考核、通報(bào)，并作為干部任用、提拔的重要依據(jù)。對(duì)未按要求開(kāi)展建設(shè)用地批后監(jiān)管工作的，對(duì)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人實(shí)行誡勉談話，情節(jié)嚴(yán)重造成重大后果的要依法追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

完善具體工作機(jī)制

建設(shè)用地批后監(jiān)管工作涉及面廣，情況復(fù)雜，因此各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，理順工作關(guān)系，實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量避免部門多頭監(jiān)管而導(dǎo)致的行政成本過(guò)高、監(jiān)管失靈的局面。

其次，要完善閑置土地處置辦法，對(duì)已形成的閑置土地，要加大處置力度，要逐一查明閑置原因、閑置時(shí)間并擬定處置方案，按照閑置土地形成的不同原因分別予以處置。對(duì)于開(kāi)發(fā)商自身原因造成土地閑置的，采取征收閑置費(fèi)、無(wú)償收回土地使用權(quán)的方式進(jìn)行處置。對(duì)由政府或政府有關(guān)部門原因造成土地閑置的，在協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題后，與土地使用者簽訂限期動(dòng)工建設(shè)協(xié)議書，重新約定動(dòng)工建設(shè)時(shí)間和建設(shè)期限，期滿后仍未動(dòng)工建設(shè)的，作無(wú)償收回處理。對(duì)土地使用者自身無(wú)力完成閑置土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，且達(dá)不到法定收回條件的閑置土地，可由土地儲(chǔ)備中心予以收儲(chǔ)，待條件成熟或有新的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，重新安排使用。除經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目外，對(duì)土地使用者自身無(wú)力完成閑置土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，且達(dá)不到法定收回條件的閑置土地，可另選合適地塊對(duì)閑置土地進(jìn)行置換。

對(duì)到期國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期要明確規(guī)定。對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期方式、程序等要明確規(guī)定，以便于操作。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓未滿70年且出讓合同期限屆滿的，土地使用者在出讓期限屆滿前1年，持國(guó)有土地使用證、使用權(quán)出讓合同、身份證復(fù)印件等資料到當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門依法申請(qǐng)辦理剩余年限續(xù)期手續(xù)。經(jīng)地價(jià)評(píng)估后，土地使用者重新繳納土地出讓金，國(guó)土資源管理部門與土地使用者重新簽訂土地出讓合同，換發(fā)新的國(guó)有土地使用證。對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期后應(yīng)續(xù)期而不申請(qǐng)續(xù)期的用戶，要加大查處力度，在核查準(zhǔn)確后，由國(guó)土資源管理部門收回該宗土地的國(guó)有土地使用權(quán)證，并依法辦理注銷登記。確實(shí)無(wú)法收回的，對(duì)其國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證依法予以注銷，并通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體發(fā)布注銷公告。

對(duì)已批的項(xiàng)目用地，結(jié)合動(dòng)態(tài)巡查，對(duì)其土地用途是否發(fā)生改變、是否超批準(zhǔn)面積用地、是否符合建筑容積率標(biāo)準(zhǔn)、是否形成土地閑置、是否如期開(kāi)（竣）工等進(jìn)行跟蹤檢查，確保項(xiàng)目用地不出現(xiàn)違反土地出讓合同現(xiàn)象。對(duì)建設(shè)用地（包括村民建房）堅(jiān)持做到批后四個(gè)到場(chǎng)，即選址到場(chǎng)，打樁放樣到場(chǎng)，開(kāi)工建設(shè)到場(chǎng)，竣工驗(yàn)收到場(chǎng)。

此外，要建立健全竣工驗(yàn)收制度。國(guó)土資源、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門要按照各自的職責(zé)，開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作，對(duì)用地面積、用途、出讓金收繳、項(xiàng)目性質(zhì)、投資額、投資強(qiáng)度、項(xiàng)目規(guī)劃控制指標(biāo)等進(jìn)行復(fù)核。對(duì)不符合用地合同條款或違反土地出讓合同的，國(guó)土部門不發(fā)放土地使用權(quán)證，房產(chǎn)部門不發(fā)放房產(chǎn)所有權(quán)證。

（作者單位：湖南省常德市桃源縣國(guó)土資源局）