城鎮化的三個命題

在建設新型城鎮化過程中，首先要厘清“什么是真正的城鎮化”這個基本概念。其次，地和人是組成一個城鎮、城市的基本元素。在土地資源嚴重匱乏的當下，如何確保快速推進城鎮化的用地需求是當務之急。新型城鎮化之所以“新”，核心在于“人”的城鎮化，這其中尤以“農民變市民”為重中之重。

“什么是真正的城鎮化”、“ 城鎮化地從何來”、“農民如何變市民”三個命題，是新型城鎮化的必答題。

命題一：什么是真正的城鎮化

城鎮化的內涵與路徑選擇

新型城鎮化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等由“鄉”到“城”的轉變。

“城鎮化是最大的內需，要把這個潛力發揮出來，還要靠改革。”國務院總理李克強在2012年12月一次調研工作座談會上如是說。

在過去四年多，這位曾經做過農民、當過村長的總理，多次提及推進城鎮化建設的重要性、必要性和堅定決心。

十八大再次明確了城鎮化發展戰略，可以說中央領導層推進這一戰略的決心不可謂不大，但是要實現上述目標實屬不易。首先，厘清過去城鎮化建設中的錯誤觀念、扭轉錯誤行為，并非一日之功；其次，諸多體制障礙和政策障礙，如戶籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻礙城鎮化的推進，而要實施徹底的改革，又牽一發而動全身。

和以往城鎮化之路不同，新一屆領導集體正在探索一條更加適合中國國情的新型城鎮化之路。力挺這一戰略的李克強總理強調，新型城鎮化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等由“鄉”到“城”的轉變。

現狀：中國城鎮化率被高估

1858年馬克思在《政治經濟學批判》中最早提出了城鎮化概念，馬克思提出鄉村城鎮化，而“不要像古代那樣，城市鄉村化”。百年之后，中國官方全力推進城鎮化進程。

2001年公布的“十五”計劃綱要中首次提出實施城鎮化戰略。十年后，中國城鎮化率達到51.27%，這意味著13億總人口中，城鎮居民和農民各占一半。

和自身相比，中國的城鎮化進展速度相當驚人，因為在1978年城鎮化率僅為17.9%。但和發達國家相比，差距十分明顯，僅相當于這些國家上世紀四五十年代的水平。

對各國城鎮化進程研究后會發現，城鎮化率不會達到100%，一般都會在80%左右停滯不前；達到這一峰值后，部分國家會出現城市人口向城郊逆流的現象，城鎮化率會有起伏。由此可以推斷，未來數十年，中國城鎮化率尚有接近30%的提升空間。

正如城鎮化的提法獨具中國特色一樣，城鎮化過程中面臨的問題也頗為獨特。在51.27%的城鎮化率背后，是其他發達或發展中國家不曾有過的經驗和教訓。

中國城鎮化率被高估，因為51.27%的城鎮人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是沒有真正享受城市居民待遇的農民工。國家統計局公布的數據顯示，2011年全國農民工總量超過2.5億人。

通過不同方式測算的全國城鎮人口數量，也可以發現城鎮化率被高估的跡象。

按照2011年城鎮化率測算，全國城鎮人口應為6.9億。但如果按照總人口13.5億減去農村戶籍人口9.3億來算，全國城鎮人口實際只有4.2億，兩者相差竟高達2.7億。

51.27%的城鎮化率之中，還包括了被人為拉高的“半城鎮化”部分。有些地區為了提高行政級別，爭取更多權力資源支配，人為提高城鎮化率，通過行政區劃調整將縣改市（區）、鄉改鎮，擴大了城鎮人口比重，原先的農民頃刻間變成城鎮居民，但是名不副實。

新路：大中小城市和小城鎮協調發展

對于一個城鎮化水平偏低的國家來說，推進城鎮化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現有基礎上推進有速度有質量的城鎮化呢？以往城鎮化戰略中有哪些教訓值得反思和避免？

城鎮化的過程是農業人口向非農產業轉移就業的過程，換言之，城鎮化的核心是農民轉移就業、農民轉變身份。在這個過程中，就業是前提，市民化是結果，無視這個邏輯，便會在城鎮化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮有吸引就業能力，但是極“左”政策限制了勞動力流動，國家為優先發展重工業，限制農民進城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農民轉移規模和城鎮化率極低。

上世紀80年代，鄉鎮企業得到快速發展，此時國家實施農民離土不離鄉的就業轉移政策、90年代開始出現農民跨區流動就業，即農民工進城打工，此后發展為農民的主要就業形式。一部分農民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學、當兵等方式實現了身份的轉換。

勞動力的自由流動經歷了從限制到允許、鼓勵的過程，正是這一要素的流動才造就了近十年城鎮化每年以1個百分點的速度增長，大幅縮小了與世界平均城鎮化率的差距。

城鎮是城鎮化的載體，中國的城鎮包括了縣及縣級以上城市和農村性質的小城鎮（全國共有近2萬個建制鎮）。在過去30多年，關于城鎮化究竟以何種模式發展、是發展小城鎮還是大城市，一直爭論不下。

國務院發展研究中心“中國特色城鎮化戰略和政策研究”課題組一位專家認為，縱觀各國城鎮化模式，主要分為兩種類型：一種是超大城市（日本）和中心城市輻射型（韓國）為主的集中式城鎮化模式，另一種是以中小城鎮主導型（德國）為主的分散式城鎮化模式。該課題組認為對中國而言，集中式模式更具優勢。

但是，在政策層面上，中國一直鼓勵的是后一種城鎮化模式。

上世紀80年代開始，國家鼓勵發展小城鎮。1982年全國城市規劃會議明確提出執行“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城鎮化方針，1998年中央提出“小城鎮，大戰略”，發展小城鎮是主要政策取向。中國之所以取“城鎮化”棄“城市化”的表述，也與此有關，意在鼓勵小城鎮發展。

這樣的政策出發點是好的，但是并未取得預期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮的發展。今天人們看到的小城鎮多數屬于農村集鎮性質，聚集效益差，轉移農村人口作用有限，不利于真正實現城鎮化。

在現行行政架構下，小城鎮也難以獲得很好的發展。由于小城鎮行政級別低，所獲得的資源很少，更多資源流向行政級別更高的大城市。

從就業角度來看，大城市吸納就業的能力最強，中小城市次之，小城鎮居后。因而發展小城鎮并非城鎮化的理想路徑選擇。可以說，過去的城鎮化過程中走了一些彎路。

從“十五”計劃開始，城鎮化發展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮協調發展，但是鼓勵發展小城鎮的思路仍未改變。“十一五”規劃延續了這一思路。

2月1日，在全國工商聯舉行的民營經濟發展形勢分析會上，經濟學家厲以寧教授稱：城鎮化是當前中國的最大機遇，但是必須走新路，不能和過去西方國家的城鎮化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國國情，因為沒有那么多就業機會，而且還有住房問題。

國務院發展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態的大中小城市和小城鎮協調發展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規劃和即將出臺的城鎮化發展總體綱要《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》中均有體現，全國20個城市群將構成中國未來的城鎮體系。

在就業為先、市民化為本的主導思想下，變革城鎮化發展模式，是對過去城鎮化之路的糾偏，也是新型城鎮化之路的一個“亮點”。

改革：重點清除三大體制之障

“體制問題是城鎮化最大的障礙。”多年研究城鎮化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮化戰略之際，推動相應的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮改市”為例，東部沿海地區有些鎮發展非常快，人口規模大，GDP、財政收入已經相當于北方地區的地級市，但是仍是鎮級管理，功能定位與其龐大的經濟總量和繁重的社會管理任務嚴重不匹配。

針對這些經濟發達鎮“身大衣小”、“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮改市”的建議，認為有利于調動中小城市加快推動戶籍制度改革進程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區。

市級行政單位的設立標準高、程序嚴格，按照規定，由民政部報國務院審批。上世紀90年代曾出現一波設市熱潮，當時國家為了及時控制，不再批準設市。一位熟悉當時決策背景的專家介紹說，當時控制一下是對的，但是經過這些年發展，應該有所調整。

比起行政管理體制對城鎮化擴大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因為城市戶口尤其是大城市戶口隱藏著巨大的教育、醫療、社會保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮化率中，相當一部分城鎮居民實際上并未享受到公共服務。在阻礙勞動力流動的戶籍制度未有破局和公共服務投入未有大幅增加情況下，中國的城鎮化只會是統計數字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮化”。

土地出讓收入有“第二財政”之稱，與之相關的稅費是地方政府收入的重要來源。掌握著土地供應權的地方政府“以地生財”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴大城鎮規模，而忽視了吸收外來人口，因而出現了城鎮占用土地的速度遠快于吸納人口速度的現象。

過去的城鎮化模式，更多體現的是“土地的城鎮化”，地方政府通過拆遷，趕農民上樓，人造城、人造鎮，但是最終由于沒有就業，無法凝聚人氣、發揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財動力機制，“人的城鎮化”永遠趕不上“土地的城鎮化”，也背離了城鎮化使農民真正實現職業和身份轉換這個核心。

正在征求意見的城鎮化發展十年總體規劃中，為了杜絕這類現象，特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤。這些均為治標之策，治本還需推進戶籍制度、社會保障制度等改革，消除制約勞動力流動的阻礙因素，同時增加城市就業。

李克強此前稱，中國的經濟發展只能更多地依靠拉動內需，而目前最大的內需就是發展相對滯后的城鎮化。要把這個潛能釋放出來，還需要改革。

對于推進城鎮化的改革，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為可以采取改革攻堅和阻力小的改革分頭推進，對于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長期目標，穩步有序解決。

（原載于《財經》雜志，有刪節）