浙江嘉興城鄉一體化的“增地”實驗

命題二：如何解決新型城鎮化的供地矛盾

嘉興在城鎮化進程中取得的用地保障經驗及遇到的難題，可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

嘉興是全國第一個制訂出臺城鄉一體化發展規劃綱要的地級市。早在2004年，時任浙江省委書記的習近平就專程到嘉興蹲點調研過，認為嘉興有條件成為全省統籌城鄉發展的典范。

2008年，嘉興市創新性提出節約用地的“兩分兩換”模式后，國土資源部及相關研究機構的領導也曾多次到嘉興進行過專題調研指導。

就在2013年年初，國土資源部相關部門的負責人對嘉興市的“兩分兩換”的農村土地整治模式和低效建設用地再開發工作再次進行了專門調研，并就兩項工作在拓展建設用地新空間上的成效給予了肯定。

記者獲悉，《嘉興市土地整治規劃（2011-2015年）》正在等待國土資源部的審批，嘉興正爭取成為規劃試點或實驗市。一旦成行，有關“基本農田置換新機制”、“農村土地綜合整治節余指標市場化交易”等農村土地使用制度的改革創新，有望在嘉興實施。

此外，嘉興從2012年初開始推動的以“兩退兩進”為抓手、推進低效建設用地再開發的工作，也走在了浙江省的前列。“兩退兩進”取得的節地經驗和遇到的供地（保留建筑物）、收益分配等難題，也可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

地太少成城鄉一體化的重要瓶頸

嘉興市國土資源局局長汪善明對前來采訪的記者介紹說：早在2002年十六大報告就提出了“統籌城鄉發展”的思路，浙江省率先探路；嘉興因為地處長三角的幾何中心，地形一馬平川，區域發展和城鄉發展比較均衡，所轄五縣（市）均為全國百強縣，基礎條件較好，被浙江省選中進行先行探索。

2004年1月5日，《嘉興城鄉一體化發展規劃綱要》頒布。兩個月后，時任浙江省委書記習近平就到嘉興蹲點調研了4天，鼓勵嘉興經過3至5年的努力，成為浙江全省統籌城鄉發展的典范。

2007年6月，“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”花落重慶和成都。次年7月，浙江省正式批準將嘉興、義烏兩市列為省級統籌城鄉發展綜合配套改革試點的先行地。同年，嘉興提出了以推進土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點模式，提出了打造城鄉一體化先行地的目標，在全國引起了反響，調研學習者紛至沓來。

但是，在萬畝良田的嘉興，打造城鄉一體化先行地，面臨的一個現實的問題就是建設用地資源匱乏的瓶頸。

“建設用地總量嚴格控制，耕地紅線不能突破，上有‘天花板’，下有‘底線’，嘉興又是萬畝良田地區，問題就來了，比較糾結。”談及此，汪善明面色變得沉重。

據汪介紹，嘉興的城鄉一體化實踐面臨著“發展缺空間”、“用地缺指標”、“補充缺潛力”的三重矛盾。按照城鄉一體發展理念編制的“1+X”鎮村規劃，規劃建設用地只有25%位于新一輪土地規劃的允許建設區，有29.4%位于基本農田保護區；“十二五”時期嘉興市每年建設用地需求量在3萬畝以上，但浙江省下達的計劃指標只有1萬多畝，缺口達2/3；嘉興是平原，沒有大量可用來改造為建設用地的低丘緩坡，耕地的墾殖程度已達到極限，后備土地資源極其缺乏。

以嘉興市下轄嘉善縣為例。縣長許晴曬出了“土地賬”，按照2006-2020年土地規劃，全縣可新增建設用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年僅剩5平方公里。

如何破解用地瓶頸的問題，擺到了嘉興市政府的面前。

盤活農地和存量地

“散居的農村自然村多達17000多個，農村居民點占城鄉建設用地的比例達到了59.5%，近幾年居民點的用地規模還在不斷擴大，這是不正常的。”汪善明說，這也讓嘉興的發展看到了空間。

鄉村工業和居民點建設存在著一定的土地浪費現象，如果能夠盤活上述的土地資源，就可為經濟社會發展騰出空間，為城鄉一體化提供用地保障。怎么盤活呢？嘉興市開出的第一張藥方是“兩分兩換”。

嘉興市設計了以優化土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點模式，探索將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、增保障，推進集約經營，轉換生產方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉移生活方式。

2009年，嘉興市又啟動了“兩新”工程建設，把建設“現代新市鎮”和“城鄉一體新社區”作為統籌城鄉發展的突破口和切入點。

過程中，嘉興推出了勞動就業、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務、規劃統籌等的“十改聯動”，在全國率先取消了“農業戶口”。

通過農村土地整治項目和城鄉建設用地增減掛鉤工作打包，采用政府主導型、村集體自主型和市場主導型三種投資模式，貨幣安置、聯排多層自建住房、單體自建住房、公寓房安置等多種方式，不僅緩解了嘉興發展用地緊張的局面，也使農民收入連續八年持續保持增長，成為浙江省內城鄉差別最小的地級市。

嘉興市國土資源局耕保處處長孫立忠向記者介紹，截至2012年11月底，嘉興市118個農村土地整治項目已復墾土地面積13499畝，規劃復墾新增耕地超過3萬畝。

同時，嘉興城鎮低效建設用地的再開發工作也提上了日程，開出了緩解用地緊張的第二張藥方——“兩退兩進”。

2012年初，針對產業低、小、散，結構不盡合理，發展模式粗放較為突出等現狀，嘉興市以“兩退兩進”（退低進高、退二進三）為抓手，確定年內騰出低效建設用地8000畝，并提出到2015年騰退利用低效土地力爭達到4萬畝的目標。

嘉興市國土資源局土地利用處處長王新龍告訴記者，嘉興采用“六步推進法”實施了“兩退兩進”。第一步成立了以市長魯俊任組長的“兩退兩進”促進經濟轉型升級工作領導小組，分別在市經信委和市發改委下設“退低進高”、“退二進三”兩個辦公室；第二步，各市縣根據實際情況出臺了一批政策指導意見；第三步，開展全面清查，摸清工業用地家底和“低效”底數；第四步，低效用地再開發下達任務指標；第五步，強力推動任務落實；第六步，考核各區、市、縣完成情況，低效用地再開發指標在干部考核中占10分，高于GDP占比。

“兩退兩進”鎖定的項目包括國家明令淘汰的落后產能項目、高能耗高污染的項目、對安全生產有威脅的項目、閑置或近乎閑置的項目、低效工業和房地產項目。采用協商收回、關停淘汰、轉移轉產、倒逼提升、兼并重組、鼓勵進三、收購儲備等7種途徑實現再開發。

根據各區縣上報的數據，截至2012年11月底，嘉興已經完成了325個目標項目的騰退，共計騰退土地面積為11000多畝。主要涉及低效用地回收、關停淘汰、轉移和兼并重組的230個項目，計9876畝土地。

從試點實踐結合潛力分析看，嘉興市今后每年可通過農村土地綜合整治和城鎮低效用地再開發，分別可增加1萬畝用地空間，從而實現建設用地供需總體平衡。

目前遇到了難題

然而，記者在走訪過程中了解到，嘉興模式在推進過程中還存在一些問題，繼續推進也面臨著難題。

新星村的一位村民告訴記者，農民自建房比較舒適隨意，多數村民不愿意選擇公寓房安置。其所在的濮院鎮是中國有名的羊毛衫名鎮，房子出租給外來務工人員，每年的租房收入還能有5萬元左右。

村民的上述意愿顯然與“政府節地的想法”相悖。嘉興市國土資源局耕保處一位工作人員告訴記者，自建房安置節地率不高，約為30%，僅為公寓房安置的一半。

“有一個項目，只有一家農戶不愿意搬走，他還住在村子的最里邊，我們還得專門為他留一條通往外面的馬路，節地率就更低了。”

“兩退兩進”低效建設用地再開發工作，操作上也遇到了一些難題。王新龍介紹，低效用地界定的標準不是很清楚，補償標準無章可循，部分低效用地嚴格按凈地出讓處理極易引發利益糾紛。

記者還注意到，在近三年國家土地督察上海局對嘉興市開展的土地例行督察中，發現嘉興還存在城鄉建設用地增減掛鉤不規范、違規抵押融資、供地不規范等問題。其中，農戶自建房的“兩新”工程建設，就是違法違規用地的一個集中點。

但是，除了受2011年以來政府性融資平臺清理的影響、具體融資落實到農村土地整治項目的資金較立項之初減少外，孫立忠告訴記者，造成上述局面，主要源于增減掛鉤指標的限制和土地利用總體規劃的控制。

“‘兩分兩換’開始起步的時候，老百姓興趣不大，給的增減掛鉤土地指標用不完，但是到目前，老百姓意愿充分調動，還用城鄉增減掛鉤指標來約束不合理。”

孫還認為，土地利用總體規劃不能一成不變。在農村土地整治過程中，只要復墾的耕地符合高標準農田標準，應該允許調整規劃，將其劃定為基本農田，然后允許占用現有基本農田保護區內的耕地進行建設。

“但是只要一動基本農田，地方沒這個權，國土資源部也沒這個權，動就是違法。”一位到嘉善縣調研過的學者也表示，如果可以調整土地利用規劃，嘉興的農村土地整治就能滾動下去。如果不調整規劃，走下去就很難。

在嘉興學院城鄉發展與地方政府管理研究所副所長吳興陸看來，嘉興的“兩分兩換”模式，對于經濟發達地區的城鄉一體化推進比較有借鑒意義。但是下一步推進，應該更加注重復墾后土地的利用效率問題和新社區規劃配套提升的問題。

（原載于《財經國家周刊》雜志，有刪節）