改革創新釋放更多政策紅利

命題二：如何解決新型城鎮化的供地矛盾

鼓勵全國各地結合實際積極探索“節地增地”經驗，進一步豐富保障用地需求的“1+8”組合政策。

對于各地正在試點探索的增加建設用地的辦法，國土資源部一方面希望能從中提煉出有益經驗，作為下一步制度改革參考；另一方面，卻又對試點辦法與現行土地管理制度的沖突“心里沒底”。

1月11日，2013年的全國國土資源管理工作會議在北京召開。時任國土資源部部長徐紹史表示，保障經濟社會發展合理用地需求的新道路就是“1+8”組合政策：“1”就是每年的建設用地增量安排，近幾年每年下達計劃約700萬畝；“8”就是拓展建設用地新空間的8條途徑，分別是 “農村土地整治、增減掛鉤試點、低丘緩坡開發、工礦廢棄地復墾、城鎮低效用地再開發、閑置土地處置、科學圍填海造地和未利用地開發”。

徐紹史介紹，2013年國土資源重點工作之一，就是鼓勵各地結合實際積極探索，進一步豐富“1+8”組合政策內涵。

地方試點“節地”計劃

當前，在如何增加土地供應方面，來自地方的各種探索創新已經十分活躍。綜合經國土資源部授權的各地改革試點經驗來看，土地管理制度改革創新確實展現出了巨大的節地潛力。

農村土地整治是拓展建設用地新空間的首要策略。據國土資源部官方數據顯示，通過“田水路林村”綜合整治，可新增耕地10%至15%。這些新增加的耕地指標，通過“增減掛鉤、占補平衡”現行政策，就可有效地轉化為增加地方建設用地的指標。

浙江省在這方面的改革創新比較超前。早在1998年，浙江省就提出“土地整理折抵”的方式，解決市縣政府缺少土地整理資金的問題，開啟了土地整理折抵指標有償調劑的改革探索。

據了解，2010年，國土資源部開始在全國范圍內開展2010-2020年土地整治規劃編制試點工作。作為首批試點城市的浙江省嘉興市，近三年來共批準整治項目118個，規劃搬遷農戶3.1萬戶，復墾新增耕地超過3萬畝，不僅促進了耕地保護和節約用地，也為城鎮建設發展提供了用地空間保障。

此外，城鎮低效用地二次開發，也是地方積極試點探索的一項節地措施。其基本做法是，結合產業升級、城鎮更新等工業化、城市化發展目標，通過創新存量用地利用和管理制度，促進舊城區、舊廠礦、舊村鎮（簡稱“三舊”）等低效用地再開發，增加建設用地供給。

廣東省是目前全國唯一“三舊改造”試點省份。廣東省經國務院同意，從2009年起在全省范圍內開展“三舊”改造試點。

有專家總結，廣東省三舊改造對現行的土地管理制度有六大突破：簡化補辦征收手續，允許按現狀完善歷史用地手續，允許采用協議出讓供地，土地純收益允許返撥支持用地者開展改造，農村集體建設用地改為國有建設用地可簡化手續，邊角地、插花地、夾心地的處理有優惠。

官方數據顯示，到2011年底，廣東省已完成試點項目2443個，改造面積14萬畝，節約用地6.1萬畝；正在改造項目1500個，改造面積約15萬畝。

增加土地供應的更大一塊處女地，是對低丘緩坡用地的開發。國土資源部在黑龍江、浙江、山東、福建、江西、湖北、重慶、貴州、云南、甘肅、寧夏等省市開展了試點。

基本做法是，結合產業布局和區域統籌，通過創新土地管理制度，調整城鄉用地布局，引導工業和城鎮建設盡可能使用低丘緩坡等劣質農用地和未利用地，提高土地資源對經濟社會發展的保障能力。

浙江省麗水市在全國率先開展了此項探索。自2002年起，麗水從低丘緩坡地集中的南城起步，開始了變山地多、平地少的傳統劣勢為發展新優勢的試驗。四年間，政府累計投資10多億元，平整土地9000多畝，建成占地近10平方公里的水閣工業區。2006年，麗水南城規劃范圍被列為浙江省首個低丘緩坡綜合開發試點。

2012年，國土資源部正式批復將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發試點市。目前，規模為3707公頃的首期試點區塊《實施方案》已通過審核，成為全國首個獲批的試點專項實施方案。

通過優化城市布局，麗水市減少占用耕地15500畝；工業總產值從2003年的1.8億元增加到2011年的248億元；征地費用降低，每畝平均土地成本節約3.8萬元，20余平方公里低丘緩坡地開發共計節約成本超過11億元；征地拆遷涉及的近5000農民，每人可拿到15萬～20萬元補償款，收入大大增加，城市基礎設施帶動了周邊村莊的發展。

亟需法律政策層面突破

雖然地方試點出了頗多有價值、可供借鑒的經驗，但“創新”與“破舊”的沖突也在試點地區對立、尖銳起來。

如浙江省各地摸底的低效用地再開發潛力雖然很大，但因為存在法規政策障礙，進展非常受限。

比如，在歷史遺留用地的處理上，各地不同程度存在來源不合法、手續不完備的用地，其中不少是低效用地。如果嚴格按現行法律政策處理，需要補辦用地手續，土地變換使用用途后還需重新招拍掛出讓，不僅成本高、過程繁瑣，而且極易引發利益糾紛，實踐中往往阻力很大，甚至無法進行。

另外，現行政策規定，土地出讓金執行收支兩條線管理，任何地區和部門不得減免土地出讓收入。這一規定不利于發揮原土地權利人的積極性和主動性。據介紹，紹興市紅星美凱龍項目提升轉型取得成功，當地政府將土地純收益的60%返還企業起到了重要作用。

上述問題，涉及到現行法規政策的突破。記者了解到，浙江省已向國土資源部提出要求，希望開展類似廣東的試點工作。

國土資源部內部人士表示：“要進一步擴大試點范圍乃至在全國范圍內推行，有賴于法律政策的調整和完善。”

國土資源部一內部人士表示，目前各改革試點，都或多或少地對現行土地管理政策法規有所突破，因而國土資源部對于擴大試點規模相當慎重，而要將試點經驗上升為制度“也不是國土部一家說了算”。

中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英曾撰文表示，應把土地制度改革上升為國家安全戰略。“因為社會許多強勢利益集團已經深深卷入土地利益關系，任何土地改革方案不可能取得一致意見。即使最有利于增進國家利益的土地改革方案，也不會取得社會基本共識。在這種情形下，需要少數政治家在改革中采取果敢行動。”

而1月11日召開的全國國土資源管理工作會議透露出的消息是，下一步，國土資源部將在堅持和完善“1+8”組合政策的基礎上，按照總結、擴大、深化、新設一批的要求，深入推進國土資源重點領域和關鍵環節的改革。包括開展宅基地制度改革試點，總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法，探索存量工業用地推出機制等。

有專家樂觀預期：如何化解“試點”與“現行法規政策”之間的沖突，將各地的試點經驗提升為可操作的實際行動甚或制度成果，答案或許會在2013年揭曉。

（原載于《財經國家周刊》雜志，有刪節）