強化法制意識 提升依法行政能力

近年來，湖南省國土資源廳不斷強化法制工作，逐步健全民主決策機制，穩步推進審批制度改革，行政行為逐步規范有序，辦案程序得到優化，辦案質量得到提高，廳行政復議工作被國土資源部評為全國先進，依法行政工作被省人民政府評為優秀。

什么是法制

簡單地講，法制就是法律和制度，包括成文法和不成文法。成文法是指國家機關根據法定程序制定發布的具體系統的法律文件，國家機關依立法程序制定的、以規范性文件的形式表現出來的法。我國的憲法、普通法律、行政法規、規章、地方性法規都是成文法。比如《土地管理法》就是成文法。不成文法是指非經國家立法機關以特定程序制定的，亦不以條文化形式展示法律內容的，卻具有國家法律效力的法律形式，主要有習慣法和判例法兩種形式。比如“民不告官不究”等等。我們要通過深入研究法制的本質和內涵，進一步強化法制意識。

為什么要強化法制意識

第一，是做人的基本要求。什么是人？人是社會關系的總和，而社會關系就必須依靠法制來維持，如果人人都不按規矩行事，那就不行，所以這是做人的基本要求。第二，是時代發展的要求。隨著時代的發展進步，不再是蠻干的時候了。比如以前提拔干部，領導一句話就行了，現在就需要符合規定的要求，經過規范的程序。以前我們進行土地調查，用鋤頭量，現在用衛片高科技測量。第三，是中央的要求。全國“兩會”剛剛閉幕，中央新一屆領導集體全面履新，大部分領導的一個顯著特點就是有法學背景，都尊重法制，尊重憲法，注重依法治國。第四，是國土資源事業深入發展和服務經濟社會的要求。第五，是自我保護的要求。如果你沒有法制意識，不依法依規辦事，就可能會犯錯誤，甚至會滋生腐敗的問題。

怎樣強化全系統的法制意識

強化法制意識有很多方面的要求，其中一點就是要提升全系統依法行政的能力。

首先要全面推進依法行政的機制建設。一是要健全決策的程序 。包括健全公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，作決策都要按照規定程序進行，做到依法、科學、民主決策。二是要開始推行風險評估機制。對重大項目實施和重大文件的出臺等都要進行合法性、可行性、安全性評估，包括社會影響評估，特別是要有預案，及時化解矛盾。三是要堅持推行聽證制度。聽證是一種社會的需求，是社會壓力的釋放，有利于矛盾問題的化解。四是要研究防范產生新的歷史遺留問題。這要作為依法行政機制建設的一個重要內容，我們長期以來都在處理歷史遺留問題，所以更加要注意防范出現新的歷史遺留問題。比如前不久我們在研究土地儲備融資問題時，就著重研究了如何防范出現歷史遺留問題。希望再過10年，甚至20年后，后人不要罵我們。

其次要嚴格規范執法行為。一是要堅持規范程序。規范執法行為首先必須堅持程序。程序是規定告訴你怎么正確地做事，才能做出正確的事來。比如，一個產品不堅持規定的工藝，就容易出錯。再比如，一個饅頭三個人怎么分，如果程序標準不準確，就會分不勻，分不公平。因此，我們在工作中，一定要按照規范的行政程序進行。二是要盡快出臺國土資源行政裁量權基本制度。省廳將會加快相關制度的修訂出臺，要求各市州局今年內必須出臺新的行政裁量權制度，報省廳法規處備案。三是要規范查處行為。查處行為必須做到事實清楚、證據確鑿、程序準確、處理恰當，尤其是做到適用法律法規適當，同時公開過程和結果。

第三要正確處理深化改革與依法行政的關系。一是要規范出臺文件。省廳正在推進這項工作，凡出臺規范性文件必須經過合法性審查。二是要認真清理文件。各市州局要把這個作為一項硬任務，全面清理出臺的文件，包括以政府名義發的，要把清理情況向省廳法規處匯報。三是要梳理科室職責職能。中央要求近年內減少三分之一的行政審批事項，在未接到上級文件之前，我們暫不講減少審批項目的問題。明確各市州局分管法規工作的領導牽頭，全面梳理各科室的職責職能，并將情況報送廳法規處。四是要梳理土地使用權和礦業權的交易行為。目前各地仍然存在不按規矩辦事的情況，各地要總結反思，提出下一步怎么辦的措施。五是要研究新形勢下的政務公開與信息公開工作。總的要求是既要公開，又要規范，還要注意保密問題。六是全面規范中介機構管理。中介機構管理是當前社會管理的一個難題，也是深入影響國土資源管理的一個因素。各地既要扶植中介機構發展，同時要加強中介機構的管理。

第四要全面建立糾紛調處機制。要積極引導群眾通過行政復議、仲裁等司法途徑化解矛盾，暢通群眾訴求渠道。要堅持公正公平的原則，依法維護群眾利益。同時，我們要研究糾紛調處的范圍和程序，不是所有問題都能通過糾紛調解來解決。

第五要全面加強監督和組織保障。一是各市州局黨組要實時研究法制工作。今年不提具體次數要求，去年提了每年不少于2次的要求，根據法規處的統計情況，各市州局都執行得不錯，在此提出表揚。二是要完善行政問責制。各地要根據新的形勢和要求，修改完善和出臺行政問責制，報省廳法規處備案。要在梳理科室職能的基礎上，進一步完善執法評議考核制度，強化行政責任，細化執法標準，努力做到虛事做實。三是要加快科技的融入。進一步創新工作方式，積極運用電腦、網絡等高科技手段，提高工作水平。我們將在近期協調省廳信息中心建立案件庫等資料庫。四是要切實加強隊伍建設。各市州局在加強自身建設的同時，要進一步研究新形勢下基層國土所的職能職責，加強國土所隊伍建設，促使其對工作有信心、熱心、專心。五是要積極穩妥地處理歷史遺留問題。從事法規工作的同志一定要堅持尊重歷史、注重現實的原則，協調處理好歷史遺留問題。六是年內要完成幾項具體工作任務。各市州局今年必須與市人大和市政協聯合開展1次調研、執法檢查等依法行政方面相關的活動；分別召開1次與法院、法制辦的協調會，或者聯合出臺1個文件；召開2次案例分析會；建立和實施法規與信訪的聯系會議制度，以上任務均要求報工作方案到省廳法規處備案。

最后，要全面、客觀和正確地把握應復應訴工作。對于具體怎么做好應復應訴工作，法規處已經進行了安排部署。我這里強調的是，要積極看待應復應訴工作，要把應復應訴作為促進我們法制建設、提高依法行政能力的一種外在推動力。

（作者系湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長。本文根據作者在2013年3月19日湖南省國土資源系統法制工作會議的講話錄音整理，標題為編者所加，有刪減）