生態文明視角下土地集約節約利用初探

十八大報告在論述生態文明建設任務時明確指出：“節約資源是保護生態環境的根本之策。要節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益。”當前，我們要十分清醒地認識到，面對人多地少、資源相對不足、環境容量有限的基本國情，過度消耗、低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，依賴大規模開發后備資源的利用方式難以為繼。經濟增長同資源環境承載能力的矛盾越來越尖銳，資源的瓶頸制約成為經濟持續增長最突出的問題。土地更是一種珍貴的不可再生資源。在我國經濟快速發展的重要時期，土地問題，一個帶有全局性、根本性、戰略性的重大問題已明顯擺在我們面前。特殊的土地資源國情，決定了我們加快生態文明建設必須要切實保護耕地，大力促進節約集約用地，堅持走一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子。

生態文明視角下土地集約節約利用的難點

在新的歷史時期，面臨生態文明建設提出的新要求，當前土地利用存在以下難點：

首先，耕地保護難度越來越大。

第一是城鎮和農村建設對耕地雙向擠占。2006年至2010年，我國城鎮擴展新占耕地602萬畝，村莊建設新占耕地300萬畝，兩項合計902萬畝，占各類非農建設占用耕地的51. 6%。

第二是補充優質耕地越來越難。全國集中連片、具有一定規模的耕地后備資源已由2002年的1. 1億畝減至2010年的8000萬畝，除東北和新疆的部分地區外，大多分布在生態脆弱地區，水土光熱條件差，補充耕地成本高、難度大。上海、北京、天津、浙江等地區后備資源接近枯竭，在本行政區域內難以實現占補平衡。城市建設占用城邊優質耕地，而補充的耕地相對質量差。

第三是保護耕地缺乏長效的利益補償機制。對地方政府來說，耕地保有量越多，發展空間和土地出讓收入越受限制。對農民來說，種糧比較效益低，自覺保護耕地的積極性受影響。近期來看，通過嚴格用途管制和占補平衡，耕地總量減少的趨勢能夠得到一定緩解，但從長期來看，在建設占用、生態退耕、農業結構調整、災毀等多重因素影響下，保持耕地總量布局穩定和質量不降低的難度越來越大。

其次，稀缺土地資源過度消耗。

稀缺土地資源被過度消耗，傳統土地利用方式待轉變。人多地少是基本國情，土地稀缺是我國面臨的根本制約。近年來我國土地節約集約利用水平有所提高，但是，土地浪費和粗放利用仍然十分驚人。

首先是城鎮擴張造成土地過量消耗。城鎮快速擴張，用地粗放，新城、新區建設呈現低密度、分散化態勢。據遙感影像對比分析，2006—2009年，全國84個重點城市建設用地規模（包括主城區和新城、新區等城市組團）從2.7萬平方公里擴大到3. 1萬平方公里，擴大了4000平方公里，其中，有10個城市建設用地規模擴展了35%以上。

其次是園區用地產業用地效率偏低。全國現有329個國家級開發區和1251個省級開發區，其規劃建設用地規模分別達到510萬畝和990萬畝，市、縣產業集聚區建設用地需求更為強烈。目前，工業用地容積率僅為0. 3-0. 6。2010年，全國工業用地產出率較高的上海市產出水平為13. 75億元/平方公里，僅為上世紀八十年代紐約和東京的32. 7%和14. 6%。

第三是農村土地粗放利用問題嚴重。農村建設用地規模大、布局散，利用率低。由于宅基地缺乏規范的流轉和退出機制，村莊建設用地中，空心村、空閑用地比重不斷增大，達到10%-15%。《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》指出，經綜合測算與分析表明，在分批推進城鎮化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝。這也意味著，測算出來的全國整治“空心村”的潛力面積，能夠達到將近5個北京城的面積。

第四是是政績形象工程大量浪費土地。一是奢侈的城市交通網絡導致土地浪費嚴重。地方政府為了進一步優化投資環境、提升城市形象，往往首選在改善城市交通上下工夫，努力形成大都市圈公路網體系。調查表明，由于這些近似奢侈的城市交通網絡主要是通過劃撥土地方式建設，實際利用率不高，占地規模十分驚人。二是超速發展的高速公路、高速鐵路導致占地激增。據相關部門估算，我國高速公路、高速鐵路等交通設施項目用地數量將超過產業發展占地和城鎮建設用地數量，成為新的最主要的占地因素。三是政府辦公大樓占地面積過大。

生態文明視角下土地集約節約利用的政策建議

建設生態文明，就必須強化土地資源合理利用，珍惜每一寸土地，利用好每一寸土地。

首先要注重宣傳教育，增強生態節約意識。

土地是支撐人類社會進步的最基本的物質資源。一定要加強全民生態文明宣傳教育，樹立土地節約集約利用的國家理念。一是強化土地節約集約利用的共同認識，培育土地節約集約利用的全民意識，樹立新型土地利用觀和管理觀。必須樹立資源節約觀，充分認識土地資源的稀缺性，從宣傳教育、法制建設、政績考核、財稅體系、標準規范等方面貫徹節約資源國策，強化節約資源理念，逐步形成符合節約型社會要求的資源利用方式。二是樹立經濟效益、社會效益和生態效益協調統一的效益理念。實現土地資源優化配置和有效利用，就是要促進土地資源發揮最大的效益。效益理念的關鍵是要強調堅持，不斷提高土地利用效率，使有限的土地資源發揮最大的效用，實現最佳的經濟、社會、生態綜合效益。

其次是注重土地整治，服務生態文明目標。

2010年年底，國務院下發了47號文件，對規范城鄉建設用地增減掛鉤、推進農村土地整治提出了一系列明確的要求。其中，第七條有這樣的要求：“保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑。”第十條有這樣的表述：“要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。”正是基于此要求，中國的土地整治工作就有了一個新的基本目標——“農村生態環境明顯改善”。土地整治必須服務于生態文明建設。一是提高土地整治規劃的綜合性和科學性。把生態景觀因素引入各級土地整治規劃中，在戰略層面上，落實好土地整治服務于生態文明建設的目標、任務、途徑。土地整治規劃應開展并整合土地利用布局和調整、基礎設施建設、鄉村景觀提升、歷史文化遺產保護、生態網絡、水土安全和鄉村休閑旅游等規劃，推進城鄉一體化綠色基礎設施建設，促進國土生態安全。土地整治規劃設計應重視規劃過程評價，加強多部門、多學科合作，強化空間數字化技術應用、公眾參與性。二是做好土地整治生態景觀規劃和建設示范。土地整治生態景觀建設包括退化生物生境修復、生物多樣性保護、歷史遺產保護、地域景觀特征提升和重建，具有較強的地域性，是一項精細化工作。由于以往的土地整治工作很少考慮生態景觀化技術應用，因此，開展不同層次尺度的土地整治生態景觀建設規劃設計示范就顯得尤為重要，應大力提升示范案例的引導和模范作用。三是加快土地整治生態景觀建設科技支撐。積極推動基于生態文明理念的土地整治理論、方法、技術研究。與發達國家農村生態景觀建設理論和技術研究相比，我國農村生態景觀建設理論、技術和政策研究滯后，亟需針對我國地域特點，結合新一輪農村土地整治項目，構建長期的土地整治生態景觀建設技術研發、技術集成示范、監測評價科技支撐體系。四是把握好不同類型土地整治生態景觀的關鍵環節。目前土地整治生態景觀建設應把握不同類型土地整治生態景觀關鍵環節，積極推進生態景觀技術應用。在農田整治中，應加強土地生態修復，積極推進溝路林渠生態景觀化技術應用，建設高標準、高自然價值農田，提高土地綜合生產能力，確保糧食和生態安全。在村莊整治實踐中，應維系和提升地域景觀特征，挖掘鄉村景觀美學和文化價值，促進鄉村休閑旅游經濟發展。

接著是堅守耕地紅線，嚴格土地用途管制。

十八大報告在闡述推進生態文明建設所要抓好的四個方面工作內容時，強調“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”。一個“嚴守”，一個“嚴格”，為我們深入貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”這一基本國策指明了方向。堅守耕地紅線，就是在保護和建設生態文明。因為，耕地的功能絕不僅僅是農業生產、食物安全，更是生活空間、生態環境。保護耕地，就是保護我們的生命線，就是保護生態文明；土地整治、補充耕地，就是建設生態文明，就是保護、建設和優化中華民族的文明發展與生存空間。執行土地利用總體規劃，可以嚴格控制建設用地總量，促進節約集約利用；嚴格土地用途管制，可以嚴格控制農用地轉為建設用地，有利于對耕地實行特殊保護。一是嚴格落實耕地保護責任制。進一步完善耕地保護共同責任機制，探索建立耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度，細化耕地保護目標考核標準，切實增強考核約束力。二是繼續實施高產農田建設。緊緊圍繞統籌城鄉發展和新農村建設要求，以建設高產穩產基本農田、打造糧食核心產區為重點，以有利于水土保持和環境改善為前提，加強基本農田土地整理。三是加大耕地保護補償力度。增加耕地和基本農田保護補償財政轉移支付，使耕地和基本農田保護任務較重的地方政府有較多的投資用于農村公共基礎設施，實現地區間的利益均衡。

最后是注重機制創新，探索集約節約模式。土地集約節約利用的關鍵在于建立利益引導的激勵性管理體制。節約集約的制度必須建立于資源的科學優化利用基礎之上，逐步放松對市場經濟尤其是資源利用上的管制，改變對資源利用投資的過多抑制，實現投資需求的放開，并理順中央、地方、企業三者之間的利益關系。完善公平合理的正面的利益激勵機制，調動政府依法行政和商品交換權利人參與節約集約利用土地資源的積極性。各地要根據各地的實際情況選擇適合當地經濟社會發展的土地集約節約模式，比如云南宜良的工業上山模式、立體開發模式，以“工業梯田”、“人造平原”為代表的山區節地模式等等。

（作者單位：中共湖南省委黨校研究中心（決策咨詢中心））