不拘小節壞大事

案情簡介

2004年8月，上海市A區房屋土地管理局與甲土地整理公司簽訂國有土地使用權出讓合同，約定將該區一宗地塊出讓給甲公司，甲公司應于2004年12月31日之前動工建設。簽約后，甲公司繳納了土地出讓金。2005年2月18日，甲公司與乙公司簽訂合同，將地塊的開發建設權益轉讓給乙公司，乙公司支付了土地轉讓費用。2005年4月，區計委批復同意乙公司建設商業用房，并要求其按基建程序辦理有關手續。2007年2月，區房屋土地管理局向乙公司出具業務受理單，受理了乙公司調整建設用地有關事項的申請，但因動遷以及規劃調整，該地塊始終未開工建設。2010年6月，經區規劃和土地管理局申請，區政府批復同意該局以協議收購方式收回涉案地塊。之后，區規劃和土地管理局對甲公司作出閑置土地處置決定，認定甲公司自2004年12月31日起兩年內未動工開發，該地塊為閑置土地，依據《城市房地產管理法》第二十五條、《閑置土地處置辦法》第四條的規定作出決定：收回該地塊的國有土地使用權，由區土地儲備中心實施儲備；甲公司與區規劃和土地管理局簽訂土地交還協議，解除土地出讓合同后，由甲公司到房地產登記機構辦理房地產注銷手續。

乙公司得知此消息后，向法院提起行政訴訟。區規劃和土地管理局辯稱，乙公司與被訴具體行政行為之間不具有利害關系，故其不具有訴訟主體資格。

經查，甲公司在整個土地轉讓過程中始終未取得土地使用權證。該地塊的動遷工作于2006年年底完成，2006年11月24日區規劃和土地管理局對地塊進行了規劃調整；區規劃和土地管理局在作出被訴具體行政行為之前未進行公告。

法院審判

法院認為，2005年4月，區計委批復同意乙公司在該地塊開發建設商業用房，并要求其按基建程序辦理有關手續。上述批復固定并外化了乙公司同涉案地塊之間的利害關系，排除了濫訴的風險。據此，乙公司雖然不是被訴具體行政行為的直接相對人，但其與被訴具體行政行為具有真實的法律上的利害關系，訴訟主體資格適格。甲公司未取得土地使用權證，在這種情況下，閑置土地處置決定書要求甲公司“到房地產登記機構辦理房地產注銷手續”，在其未取得土地使用權證的情況下并不具有可操作性。另外，該地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月區規劃和土地管理局對地塊進行了規劃調整。在這種情況下，仍然將國有土地使用權出讓合同約定的動工日期2004年12月31日作為認定閑置土地的起算點，明顯違背了《城市房地產管理法》第二十六條以及《閑置土地處置辦法》第四條的規定。

同時，區政府批復的處置方案為協議收購，但區規劃和土地管理局最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協議收購的內容。因此，該閑置土地處置決定實質上并未獲得區政府的批準，違反了《閑置土地處置辦法》第五條的程序性規定。

最終，法院判決撤銷了該閑置土地處置決定。

學者觀點

本案的審理，在此類行政案件的審理中具有一定的代表性。筆者擬結合本案對審理此類行政案件的司法審查要點進行剖析。

對原告訴訟主體資格的認定

是否存在濫訴的風險。法律之所以原則上將非直接相對人的訴權排除在外，主要是要避免濫訴的出現。要排除濫訴的風險，主要應考慮兩個問題，即原告利益是否真實以及類案數量是否可控。筆者認為，只要原告利益真實且類案數量可控，原則上即應當賦予其訴訟主體資格。本案中，乙公司取得了區計委的立項批文。按照現行的用地審批流程，在取得國有土地使用權之前，要經過立項、規劃、用地批文等多個環節。盡管內容不同，但作為行政許可，立項、規劃以及用地批文均賦予了土地受讓人一定的許可利益。同時，由于在一塊特定土地上能夠獲得立項批文的個人或組織數量有限，因此，應賦予已獲取立項批文者原告訴訟主體資格。

行政相對人是否會行使訴權。如果直接相對人事實上不大會行使訴權，則可以考慮賦予非直接相對人訴權，以維護司法審查的正常范圍。本案中，由于土地儲備制度的存在，政府并未將土地使用權直接出讓給乙公司，而是與甲公司簽訂了國有土地使用權出讓合同，然后再由甲公司與乙公司簽訂國有土地使用權轉讓協議。根據現行的土地儲備制度，所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由政府壟斷收購和儲備，并經土地儲備中心開發后統一向市場提供，土地儲備中心具有在政府行政法規規定的收購范圍內壟斷收購、儲備、開發、供應土地的權力。在這種情況下，通過賦予土地整理公司這一直接相對人訴權來實現對收回國有土地使用權類案件的司法審查，事實上意義不大。基于此，本案中的原告應當被賦予訴訟主體資格。

對被訴具體行政行為合法性的審查

適用法律。區規劃和土地管理局作出被訴具體行政行為的法律依據為《城市房地產管理法》第二十五條和《閑置土地處置辦法》第四條，存在嚴重瑕疵。作出該處置決定的時間是在2010年6月30日，而《城市房地產管理法》分別于2007年8月30日和2009年8月27日進行了修正。修正前的第二十五條修正后變為第二十六條，但區規劃和土地管理局仍然按照修正前的法律條文作出被訴具體行政行為，屬于明顯的適用法律錯誤。

執法程序。行政機關是否遵循了法定的程序，應當從形式和實質兩個方面進行審查。

形式上的審查是看行政機關是否遵循了法定的步驟和順序；而實質上的審查則是看行政機關的執法程序是否達到了立法所要達到的目的。在具體案件的審理當中，法官更應當注重對實質上違反程序的審查。比如本案中，《閑置土地處置辦法》第五條規定，依照本辦法第四條規定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達收回國有土地使用權決定書，終止土地有償使用合同或者繳銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十九條第1款規定，依法收回土地使用權的，市或者區（縣）土地管理部門應當提前予以公告，公告期不少于30日。區規劃和土地管理局在作出被訴具體行政行為之前沒有依據上述法規進行公告，從形式上來看即違反了上述規定。

同時，該處置決定在實質上也違反了程序規定。區規劃和土地管理局向區政府請示的處置方案為協議收購，區政府批復的處置方案也為協議收購，但其最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協議收購的內容。區規劃和土地管理局雖然從形式上完成了報經審批的程序，但由于其作出的被訴具體行政行為與政府批準的內容明顯不符，因此就無償收回閑置土地使用權這一處置方案實質上并未獲得政府的批準。形式上違反法定程序和實質上違反法定程序雖然表現形式不同，但法律效果相同，均有可能導致被訴具體行政行為被依法撤銷。

（作者系華東政法大學民商法專業博士）