關于當前城市土地儲備制度的幾點思考

城市土地儲備制度為我國當前城市化建設的快速推進、國家財政收入水平的不斷增加以及社會公共利益的持續提升做出了巨大的貢獻。但是，我國的城市土地儲備制度還存在一系列的不足之處亟待完善。例如管理主體不明確，控制風險較大，缺乏融資穩定性、政策性，職能與土地開發經營職能不分，主體不明確等問題。

筆者提出以下幾個方面的完善對策：

完善城市土地儲備運行模式

一方面，我國政府應當充分發揮置換、征用以及收回等手段將城市土地使用控制在政府能夠供應的總量范圍內，使城市土地在轉變為熟地之后再進入到土地交易市場中。應當徹底擯棄傳統的那種由原土地使用者直接參與市場交易的模式，這樣一來，就能夠使城市土地的附加值在交易過程中得到極大的提高，同時也能夠有效提升國家機關進行城市土地管理的效率。

另外，城市土地儲備的操作流程、運營主體等方面都必須要嚴格依照市場經濟體制的規律與要求來執行。

探索土地儲備彈性機制

建議在政府儲備機構中專門成立負責市場調查的部門，進一步增強城市土地儲備與出讓的統籌協調職能。一方面，應該調查了解近期土地市場與房地產市場供求平衡點，在兩者的差額之間通過實物形式進行儲備，從而為城市土地儲備提供強有力的剛性保證；另一方面，應該充分考慮房地產市場的周期性與波動性給城市土地儲備業務產生的影響而制定土地儲備彈性機制，進一步增強城市土地儲備過程中的靈活機動性，從而有效降低城市土地儲備業務的相關風險。

建立以政府為主導的管理體系

我國最新修訂的土地管理法草案中確立了政府在我國土地儲備管理體系中的主導地位。應當納入城市土地儲備管理范圍的土地主要包括以下幾個方面：第一是依法收回的土地。第二是依規劃或申請收購的土地（含企業改制用地）。第三是行使優先購買權取得的土地。第四是已辦理完畢農用地轉用、土地征收批準手續的土地（尤其是經營性用地）。第五是其他應當儲備的土地。對于單位或個人進行土地使用權轉讓及納入年度儲備計劃或城市改造計劃范圍內的房屋所有權轉讓前，應先行征詢土地儲備中心收購儲備意見。

積極開展多渠道融資

要想改變土地儲備的被動局面，資金的長期注入是保證，為此必須開源節流，在合理規劃的基礎上，開通更多融資渠道。

一是由市縣人民政府建立土地儲備專項資金。城市財政按照國有土地使用權出讓總價的5%提取土地儲備專項資金。土地儲備專項資金實行專戶儲存、獨立核算，專項用于土地儲備。二是繼續加大融資力度，增強融資的主動性、統籌性，減少資金風險。履行土地儲備的貸款主體資格，結合大型項目建設，科學編制融資規劃與計劃，確定年度土地收購儲備資金收支預算和貸款融資規模保持時間的連貫性和融資環節的順暢性，保持土地收儲政府融資平臺的良好信譽。

明確土地儲備職能與土地開發經營職能

在城市土地市場中，政府可以委托相關的土地儲備和開發公司來借助市場經濟促進城市土地市場的高效健康運作。該委托機構在接受政府授權之后通過市場化的運作將閑置的城市土地從國有土地使用權者的手中集中起來，經過一定的基礎設施建設之后，根據政府的建設規劃和經濟發展要求來有計劃地出讓、轉讓，規范城市土地市場的運轉。

（作者單位：湘鄉市國土局土地儲備交易中心）